Koordinovaný audit finančních prostředků vyčleněných na financování projektů realizovaných v rámci Operačního programu Přeshraniční spolupráce Česká republika – Polsko 2007–2013
Úvod
Rozvíjející se unie evropských obyvatel je hnací silou přeshraniční spolupráce v rámci širší územní spolupráce, která je s námi již více než 20 let.
Nechť se zabývá touto společnou zprávou nejvyšších kontrolních institucí dvou blízkých zemí:
"V příhraničních oblastech žije 185 milionů občanů EU, nebo 37 % obyvatelstva.
Často se jedná o okrajové, zaostalé nebo marginalizované oblasti, někdy jsou hranice historickými jizvami.
Hlavním cílem přeshraniční spolupráce je snížit účinek hranic jako administrativních, právních a fyzických překážek, řešit společné problémy a využívat nevyužitý potenciál.
Programy pokrývají celou řadu příhraničních regionů: některé pracují s námořními oblastmi, jiné s vnitřními pozemními hranicemi EU nebo hranicemi sdílenými s kandidátskými zeměmi.
Většina programů je dvoustranná, ale některé se skládají z více než dvou sousedních zemí (např. programu v jižním Baltském moři).
Programy trvají sedm let. Je třeba poznamenat, že na všechny programy v tomto období bylo vyčleněno celkem 5,7 miliardy EUR.
"Programové činnosti zahrnují: opravy a (re)budování přeshraničních silnic, cyklostezek nebo mostů; investice do přeshraničních systémů odpadů, zdravotnického vybavení, výzkumných středisek, protipovodňových opatření atd.; společné řízení přírodních nebo turistických lokalit; rozvoj společných služeb pro místní obyvatelstvo; poradenství v otázkách zaměstnanosti; a vytváření tematických sítí a klastrů pro inovace.
Finanční prostředky jsou poskytovány pod podmínkou, že se organizace z obou stran hranice, jako jsou regionální orgány, univerzity a malé a střední podniky, scházejí, aby prováděly projekty založené na potřebách příhraničního regionu.
Zástupci spolupracujících regionů, tematických ministerstev a dalších místních partnerů se pravidelně scházejí a rozhodují o tom, které projekty budou podporovány.
Tato jedinečná struktura má vést k udržitelné spolupráci, která pokračuje ještě dlouho po ukončení programu.
Finanční prostředky se poskytují pod podmínkou, že partneři z obou stran hranice budou spolupracovat a splní alespoň dvě z těchto podmínek: společné financování, společný personál, společná příprava a společné provádění projektu."
V rámci partnerství jsou úkoly a odpovědnost za přípravu, realizaci, financování a kontrolu projektových činností jasně definovány a rozděleny mezi příslušné partnery.
Hlavní atributy jsou následující: společný výběr vedoucího partnera; společná příprava projektů a žádostí; společné dohody o partnerství podepsané všemi partnery; předběhnutí celkové odpovědnosti za realizaci projektu vedoucím partnerem; celkové platby podpory obdržené od předního partnera, který dokončí převod na příslušné partnery projektu.
Podpora může být poskytnuta způsobilým projektům prováděným v regionech a vojvodištím sousedícím se společnou hranicí.
CÍLE A OBLAST PŮSOBNOSTI AUDITU
11. prosince 2007 schválila Evropská komise Operační program Přeshraniční spolupráce Čr – Polsko 2007–2013 (OP CBC CZ-PL).
Na provádění operačního programu bylo přiděleno 258 187 467 EUR.
Tato částka zahrnovala příspěvek fondů EU (fondy EFRR) v celkové výši 219 459 344 EUR (85 %) které musí být vypořádány do konce roku 2015.
Finanční údaje týkající se čerpání zdrojů EU z programu ke konci roku 2013 jsou uvedeny v následující tabulce:
Dohoda o spolupráci mezi Nejvyšším kontrolním úřadem ČR (NKU) a Nejvyšším kontrolním úřadem Polska (NIK) byla podepsána dne 27.
Cílem spolupráce bylo ověřit, zda je OP CBC CZ-PL prováděn v souladu s právními předpisy a s povinnými programovými dokumenty nebo dohodami, řídící a kontrolní systém je spolehlivý, cíle operačního programu jsou dosaženy a vybrané projekty jsou prováděny v souladu s povinnými kritérii stanovenými v grantových dohodách nebo rozhodnutích.
Spolupráce měla podobu paralelního auditu, během něhož nejvyšší kontrolní instituce v souladu se svým mandátem nezávisle ověřovaly témata, o nichž obě strany dříve diskutovaly.
Měl charakter auditu souladu se zaměřením na implementaci OP CBC CZ-PL.
Dokončený audit měl rovněž prvky auditu výkonnosti.
Vybraná témata byla ověřena na vzorku projektů u partnerů projektu na obou stranách hranice.
Výsledky provedených auditů byly auditní zprávy, které obě instituce pravidelně zveřejňovaly nezávisle.
Tato společná zpráva byla vypracována na základě těchto auditních zpráv.
Vybraný vzorek společného auditu zahrnoval šest projektů (viz příloha 1), které spadají do intervenční oblasti 1.1 – Posílení dopravní dostupnosti a intervenční oblasti 2.2 – Podpora rozvoje cestovního ruchu.
Před zahájením auditu představovalo čerpání finančních prostředků z těchto dvou oblastí podpory více než 60 % finančních prostředků vyplacených příjemcům do konce roku 2012 z EFRR pro všechny realizované projekty v rámci OP CBC CZ-PL.
Celkem byly v intervenčních oblastech 1.1 a 2.2 vyplaceny částky ve výši 39 748 636 EUR a 42 714 548 EUR.
Kromě auditu společného vzorku šesti projektů provedl nku audity 13 dalších projektů a audity NIK dvou dalších projektů (všechny v oblastech 1.1 a 2.2).
Finanční prostředky vyplacené příjemcům z EFRR, které byly auditovány společností NKU a NIK, činily 25 362 174 EUR a 8 450 784 EUR.
Zkoumaná částka představovala 41 % finančních prostředků vyplacených příjemcům v intervenčních oblastech 1.1 a 2.2.
HLAVNÍ ZÁVĚR AUDITU
Oba audity provedené NKU na české straně a NIK na polské straně hranice ukázaly, že úroveň zjištěných nesrovnalostí nepřekročila práh významnosti.
Realizace OP CBC CZ-PL, včetně výkonnosti řídícího a řídicího systému a realizace vybraných projektů, byla úspěšná.
Opatření přijatá auditovanými subjekty zřízenými v rámci řídicího a kontrolního systému omezila riziko nesprávných výdajů finančních prostředků, jakož i možnost nevyužití dostupných finančních prostředků z EFRR.
Efektivitou operací prováděných v rámci Operačního programu je vysoká míra dosažení výsledků, což potvrdilo i sociální hodnocení dokončení projektů.
SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ AUDITU
A. Posouzení řídicího a kontrolního systému
Koordinovaný přístup umožnil provést audit řídícího a kontrolního systému OP CBC CZ-PL realizovaný institucemi obou zemí: Řídícím orgánem (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR), Národním koordinátorem (Ministerstvo pro místní rozvoj Polska), Kontrolory (Centrum pro regionální rozvoj a Vojvody).
Audit rovněž umožnil hodnocení úkolů a funkcí vykonávaných společným technickým sekretariátem a monitorovacím výborem.
Při posuzování systému řízení se pozornost soustředila na zřízení a výkonnost funkcí řídícího orgánu a národního koordinátora, zejména na stanovené cíle programu a sledování pokroku, hodnocení a výročních zpráv, posuzování, přezkum, výběr a povolování projektových žádostí, čerpání zdrojů operačního programu, zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o grantech, o kontrolní činnosti řídícího orgánu , zřízení a výkonnost pověřeného auditorského subjektu, řízení a oznamování nesrovnalostí a koordinace úkolů a spolupráce mezi institucemi, které se účastní operačního programu.
Kromě toho byla činnost příslušných orgánů auditována v oblasti analýzy rizik a návrhu kontrolního plánu souvisejícího s kontrolami na místě. Byla rovněž přezkoumána hodnocení projektových žádostí prováděných nezávislými odborníky.
Audit kontrolního systému zahrnoval ověření kontrol na místě a administrativní kontroly, které umožnily potvrzení například o dodávce produktů a spolufinancovaných službách, způsobilosti vykázaných výdajů k úhradě, jakož i o souladu těchto výdajů a souvisejících operací (nebo jejich částí) s předpisy EU a vnitrostátními předpisy.
NKU zjistila významné nedostatky v oblasti zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o poskytnutých grantech.
V oblasti posuzování a povolování projektů bylo zjištěno riziko pro transparentnost procesu.
Další nedostatky byly zjištěny v oblasti nastavení monitorovacích ukazatelů a v nastavení systému hlášení nesrovnalostí.
Na základě zjištění nka vyhodnotil řídicí a kontrolní systém zavedený řídícím orgánem jako částečně účinný.
Nesrovnalosti zjištěné NIK se týkaly fungování řídicího a kontrolního systému v Polsku, pokud jde jak o porušení stávajících právních předpisů, tak o nedostatečnou pravidelnost prováděných činností, nik nehodnotil jako podstatné.
Výsledky těchto nesrovnalostí se týkaly jednotlivých projektů a neměly zásadní vliv na realizaci OP CBC CZ-PL.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem nik hodnotil fungování systému pozitivně.
B. Hodnocení účinků projektu
Audit neprokázal žádný nesoulad mezi ukazateli a cíli stanovenými pro každý projekt a cíli a cíli zahrnutými do operačního programu.
Ve všech kontrolovaných projektech bylo dosaženo očekávaných výsledků, činnosti podporované financováním byly skutečně provedeny; ukazatelů (měřitelných parametrů) stanovených v projektových žádostech o financování operačního programu.
Tyto závěry auditu jsou v souladu s výsledky průzkumu veřejného mínění, jehož realizace je dále popsána v této kapitole.
Důležitým aspektem, kterému NKU i NIK ve svých auditních zprávách věnovaly pozornost, je omezená možnost objektivního ověření dosažení předpokládaných účinků jednotlivých projektů, a to jak pokud jde o cíle jednotlivých projektů, tak o celý operační program.
Nik inicioval průzkum veřejného mínění, který se konal v létě 2013 v místě realizace projektů.
Anketu a její hodnocení provedla Škola vyššího odborného vzdělávání v Nyse (Polsko).
Po dohodě s NKU byl na obou stranách hranice proveden průzkum na vzorku 2 820 osob, tedy jak mezi veřejností v Polsku, tak v souvislosti s částí projektu realizovaného polskými projektovými partnery a mezi veřejností v České republice ve vztahu k části projektu realizovaného v České republice.
Průzkum se týkal zejména platnosti, kvality, interakce, využití zdrojů a sociální funkčnosti projektů, včetně investic.
Počet respondentů na jednotlivých projektech je uveden v příloze 2.
Z analýzy odpovědí průzkumu vyplývá, že celkové sociální hodnocení konečných projektů bylo dobré a v průměru 4,8 (na stupnici do 8 bodů), což znamená, že jejich dopad byl pozitivně hodnocen většinou respondentů, a to jak podle cílů, tak i dalších parametrů deklarovaných v žádostech.
Podle respondentů průzkumné projekty splňovaly kritéria formulovaná v rámci Operačního programu.
Respondenti zaznamenali pozitivní dopad investic na zlepšení kvality dopravní a turistické infrastruktury, dopravní dostupnosti, turistické přitažlivosti, podnikatelských podmínek, kvality života obyvatel, obnovení kontaktů mezi obyvateli příhraničního regionu.
Na druhé straně celkové hodnocení odpovědí ukazuje rozdíl mezi skutečnou úrovní dosažení cílů/parametrů (skutečná úroveň dopadu) a úrovní očekávanou respondenty.
To platí i pro posouzení jednotlivých účinků; v některých případech je rozdíl významný.
Výsledky průzkumu byly v souladu se stanovisky účastníků panelových diskusí (cílových skupin), které byly provedeny v rámci auditu NIK na polské straně, kteří poukázali na potřebu realizace projektů a potvrdili jejich pozitivní vnímání veřejnosti a dosažení očekávaných výsledků.
C. Posouzení zákonnosti kontrolovaných projektů
Na úrovni příjemců se audit zaměřil zejména na materiální a včasnou realizaci projektu a soulad s harmonogramem a obsahem projektové žádosti, plnění předem stanovených cílů a cílů projektu a povinné monitorovací ukazatele, řízení změn projektů, řešení potenciálních projektových příjmů, identifikaci projektových transakcí, zákaz křížového financování z různých zdrojů EU, realizaci projektového partnerství a plnění jeho podmínek , vyžadovala publicitu související zejména s reklamou na úlohu finančních zdrojů EU, způsobilostí výdajů na projekt a procesem zadávání veřejných zakázek.
Celková finanční částka zjištěných nedostatků, které NIK a NKU označily za výdaje nezpůsobilé pro podporu z fondů EU, činila 85 094 EUR.
Částka však nepřekročila prahovou hodnotu významnosti stanovenou ve vztahu k celkovému objemu auditovaných finančních zdrojů ve vzorku projektů.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem nik a nku hodnotily kladně opatření přijatá příjemci pro provádění vybraných projektů.
V převážné většině případů příjemci řádně uplatňovali povinnosti vyplývající ze smluv o financování.
Finanční prostředky na provádění kontrolovaných projektů byly vynaloženy v souladu s ustanoveními právních předpisů EU a vnitrostátních právních předpisů.
U sedmi z osmi kontrolovaných příjemců kontrolovaných nik však byly zjištěny nesrovnalosti při plnění hmotných a finančních povinností.
Jednalo se o jednotlivé případy nesystémové povahy, které se týkaly zejména nespolehlivé přípravy zadávací dokumentace a porušení předpisů o veřejných zakázkách, avšak bez vlivu na výběr zhotovitele nebo dodávku smluvních stavebních prací.
Pouze u jednoho ze všech projektů kontrolovaných společností NIK může nesrovnalost, která se týkala nedodržování oznamovací povinnosti, vést k posouzení výdajů ve výši 43 003 PLN jako nezpůsobilých (z nichž 8 231 EUR bylo financováno z EFRR).
NKU na druhé straně hranice určila ve třech z 19 kontrolovaných projektů nezpůsobilé výdaje ve výši 2 098 053 Kč (z toho 76 863 EUR bylo financováno z EFRR).
Nesrovnalosti zahrnovaly nedodání financovaného materiálu a stavebních prací a výdaje na modernizaci nemovitosti ve vlastnictví strany, která s projektem nesouvisela (buď jako příjemce projektu, nebo jako partner).
Doporučení
Společné doporučení NKU a NIK se týká zlepšení monitorovacího systému konkrétně důsledným přidělováním řádných monitorovacích ukazatelů pro všechny specifické cíle prioritní osy operačního programu.
Obecně je rovněž nezbytné usilovat o navržení monitorovacích ukazatelů jak na úrovni programu, tak na úrovni projektů, které by umožnily operativnější ověření dosažení stanovených účinků.
Poznámky a doporučení vyplývající z auditů provedených na obou stranách hranice jsou zahrnuty do samostatných auditních zpráv NKU a NIK na CD.
Komuniké
Zpráva byla vypracována v českém, anglickém a polském jazyce a podepsána prezidenty nejvyšších kontrolních institucí České republiky a Polska.
