Koordinovaný audit finančních prostředků vyčleněných na financování projektů realizovaných v rámci Operačního programu Přeshraniční spolupráce Česká republika
ÚVOD
Rozvíjející se unie evropských občanů je hnací silou přeshraniční spolupráce jako součásti širší územní spolupráce, která je s námi již více než 20 let.
Ať si sama zajistí úvod do této společné zprávy nejvyšších kontrolních institucí dvou blízkých zemí:
V příhraničních oblastech žije 185 milionů občanů EU, tj. 37% obyvatel.
Často se jedná o okrajové, málo rozvinuté nebo marginalizované oblasti – někdy jsou hranice historickými jizvami.
Hlavním cílem přeshraniční spolupráce je snížit účinek hranic jako administrativních, právních a fyzických překážek, řešit společné problémy a využívat nevyužitý potenciál.
Programy se týkají různých příhraničních regionů: některé pracují s námořními oblastmi, jiné s vnitřními pozemními hranicemi EU nebo hranicemi sdílenými s kandidátskými zeměmi.
Většina programů je dvoustranná, některé se však skládají z více než dvou sousedních zemí (např. Program pro jižní Baltské moře).
Programy trvají sedm let. Je třeba poznamenat, že v tomto období je na všechny programy vyčleněno celkem 5,7 miliardy EUR.
Činnosti programu zahrnují: opravy a (znovu) výstavbu přeshraničních silnic, cyklostezek nebo mostů, investice do přeshraničních odpadových systémů, zdravotnického vybavení, výzkumných středisek, protipovodňových opatření atd., společnou správu přírodních nebo turistických lokalit, rozvoj společných služeb pro místní obyvatelstvo, poradenství v otázkách zaměstnanosti a vytváření tematických sítí a klastrů pro inovace.
Financování je poskytováno pod podmínkou, že se organizace z obou stran hranice, jako jsou regionální orgány, univerzity a malé a střední podniky, spojí, aby realizovaly projekty založené na potřebách příhraničního regionu.
Zástupci spolupracujících regionů, tematických ministerstev a dalších místních partnerů se pravidelně setkávají a rozhodují o tom, které projekty budou podporovány.
Tato jedinečná struktura má vést k udržitelné spolupráci, která bude pokračovat ještě dlouho po skončení programu.
Financování je poskytováno pod podmínkou, že partneři z obou stran hranice spolupracují a splňují alespoň dvě z těchto podmínek: společné financování, společné personální obsazení, společná příprava a společná realizace projektu.
V rámci partnerství jsou úkoly a odpovědnost za přípravu, provádění, financování a kontrolu projektových činností jasně definovány a rozděleny mezi příslušné partnery.
Hlavními atributy jsou: společný výběr vedoucího partnera; společná příprava projektu a žádostí; uzavření společné dohody o partnerství podepsané všemi partnery; převzetí plné odpovědnosti za realizaci projektu vedoucím partnerem; celkové platby podpory obdržené vedoucím partnerem, který dokončí jejich převod na příslušné partnery projektu.
Podpora může být poskytnuta způsobilým projektům prováděným v regionech a vojvodstvích přiléhajících ke společné hranici.
CÍLE A OBLAST PŮSOBNOSTI AUDITU
Dne 11. prosince 2007 schválila Evropská komise Operační program přeshraniční spolupráce Česká republika – Polsko 2007 – 2013 (OP CBC CZ-PL).
Na provádění operačního programu bylo vyčleněno 258 187 467 EUR.
Tato částka zahrnovala příspěvek z fondů EU (EFRR) v celkové výši 219 459 344 EUR (85%), který musí být vypořádán do konce roku 2015.
Finanční údaje týkající se čerpání prostředků EU z programu ke konci roku 2013 jsou uvedeny v následující tabulce:
Dohoda o spolupráci mezi Nejvyšším kontrolním úřadem ČR (NKÚ) a Nejvyšším kontrolním úřadem Polska (NIK) byla podepsána 27. února 2013 po předchozích jednáních na schůzce šéfů nejvyšších kontrolních institucí zemí Visegrádu, Rakouska a Slovinska v Lovasberény v Maďarsku v září 2012.
Cílem spolupráce bylo ověřit, zda je OP CBC CZ-PL realizován v souladu s právními předpisy a s povinnými programovými dokumenty nebo dohodami, zda je systém řízení a kontroly spolehlivý, zda jsou naplňovány cíle Operačního programu a zda jsou vybrané projekty realizovány v souladu s povinnými kritérii stanovenými v grantových dohodách nebo rozhodnutích.
Spolupráce měla podobu paralelního auditu, během něhož nejvyšší kontrolní instituce v souladu se svým mandátem nezávisle ověřovaly témata, která byla dříve projednána oběma stranami.
Měla charakter compliance auditu se zaměřením na implementaci OP CBC CZ-PL.
Dokončený audit obsahoval také prvky auditu výkonnosti.
Vybraná témata byla ověřena na vzorku projektů u partnerů projektu na obou stranách hranice.
Výsledkem provedených auditů byly auditní zprávy, které obě instituce pravidelně zveřejňovaly nezávisle na sobě.
Tato společná zpráva byla vypracována na základě těchto auditních zpráv.
Vybraný společný auditní vzorek obsahoval šest projektů (viz příloha 1), které spadají do oblasti intervence 1.1 Posílení dopravní dostupnosti a oblasti intervence 2.2 Podpora rozvoje cestovního ruchu.
Před zahájením kontroly představovalo čerpání finančních prostředků z těchto dvou oblastí podpory více než 60% finančních prostředků vyplacených příjemcům do konce roku 2012 z EFRR na všechny realizované projekty v rámci OP CBC CZ-PL.
V intervenčních oblastech 1.1 a 2.2 byly vyplaceny celkem částky 39 748 636 EUR a 42 714 548 EUR.
Kromě auditu společného vzorku šesti projektů provedl NKU audity 13 dalších projektů a audity NIK u dvou dalších projektů (všechny v oblastech 1.1 a 2.2).
Finanční prostředky vyplacené příjemcům z EFRR, které byly kontrolovány NKU a NIK, činily 25 362 174 EUR a 8 450 784 EUR.
Kontrolovaná částka představovala 41% finančních prostředků vyplacených příjemcům v intervenčních oblastech 1.1 a 2.2.
HLAVNÍ ZÁVĚR AUDITU
Oba audity provedené NKU na české straně a NIK na polské straně hranice ukázaly, že úroveň zjištěných nesrovnalostí nepřekročila práh významnosti.
Implementace OP CBC CZ-PL, včetně výkonnosti řídicího a kontrolního systému a realizace vybraných projektů, byla úspěšná.
Opatření přijatá kontrolovanými subjekty zřízenými v rámci řídicího a kontrolního systému omezila riziko nesprávného vynakládání finančních prostředků, jakož i možnost nevyužití dostupných finančních prostředků EFRR.
To, co svědčí o efektivnosti operací prováděných v rámci operačního programu, je vysoká míra dosahování výsledků, což potvrdilo i sociální hodnocení projektů.
SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ AUDITU
A. Posouzení řídicího a kontrolního systému
Koordinovaný přístup umožnil provedení auditu řídicího a kontrolního systému OP CBC CZ-PL prováděného institucemi obou zemí: řídícím orgánem (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR), národním koordinátorem (Ministerstvo pro místní rozvoj Polska), kontrolory (Centrum pro regionální rozvoj a vojvodství).
Audit rovněž umožnil vyhodnotit úkoly a funkce prováděné společným technickým sekretariátem a monitorovacím výborem.
Při hodnocení systému řízení byl kladen důraz na nastavení a výkon funkcí řídícího orgánu a národního koordinátora, zejménastavení cílů programu a sledování pokroku, hodnocení a výroční zprávy, posuzování, přezkum, výběr a schvalování projektových žádostí, čerpání zdrojů operačního programu, zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o grantech, na kontrolní činnost řídícího orgánu, na zřízení a výkonnost pověřeného auditního subjektu, na řízení a oznamování nesrovnalostí a koordinaci úkolů a spolupráci mezi institucemi, které se účastní operačního programu.
Dále byla kontrolována činnost příslušných orgánů v oblasti analýzy rizik a koncepce kontrolního plánu v souvislosti s kontrolami na místě. Byla rovněž prověřena hodnocení projektových žádostí, která provedli nezávislí odborníci.
Audit kontrolního systému zahrnoval ověření kontrol na místě a správních kontrol, které umožnily potvrdit např. dodávky produktů a spolufinancované služby, způsobilost výdajů vykázaných k úhradě, jakož i soulad těchto výdajů a souvisejících operací (nebo jejich částí) s předpisy EU a vnitrostátními předpisy.
NKU zjistil významné nedostatky v oblasti zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o poskytnutých grantech.
V oblasti posuzování a schvalování projektů bylo zjištěno riziko pro transparentnost procesu.
Další nedostatky byly zjištěny v oblasti nastavení monitorovacích ukazatelů a v nastavení systému pro oznamování nesrovnalostí.
Na základě zjištění NKU vyhodnotil systém řízení a kontroly zavedený řídícím orgánem jako částečně účelný.
Nesrovnalosti zjištěné NIK, které se týkaly řídicího a kontrolního systému fungujícího v Polsku a týkaly se jak porušování stávajících právních předpisů, tak nedostatečné správnosti prováděných činností, nebyly NIK vyhodnoceny jako závažné.
Výsledky těchto nesrovnalostí se týkaly jednotlivých projektů a zásadně neovlivnily provádění OP CBC CZ-PL.
I přes zjištěné nesrovnalosti hodnotil NIK fungování systému pozitivně.
B. Hodnocení účinků projektu
Audit neprokázal nesoulad mezi ukazateli a cíli stanovenými pro každý projekt a ukazateli a cíli uvedenými v operačním programu.
U všech kontrolovaných projektů bylo dosaženo očekávaných výsledků, činnosti podpořené financováním byly skutečně provedeny, bylo dosaženo ukazatelů (měřitelných parametrů) stanovených v projektových žádostech o financování operačního programu.
Tyto kontrolní závěry jsou v souladu s výsledky průzkumu veřejného mínění, jehož realizace je dále popsána v této kapitole.
Důležitým aspektem, kterému NKU i NIK ve svých kontrolních zprávách věnovaly pozornost, je snížená možnost objektivního ověření dosažení předpokládaných efektů jednotlivých projektů, a to jak z hlediska cílů jednotlivých projektů, tak i celého operačního programu.
NIK inicioval průzkum veřejného mínění, který proběhl v létě 2013 v místě realizace projektů.
Průzkum a jeho hodnocení provedla Vysoká škola odborného vzdělávání v Nyse (Polsko).
Po dohodě s NKU byl proveden průzkum na obou stranách hranice na vzorku 2 820 osob, tj. jak mezi veřejností v Polsku ve vztahu k části projektu realizované polskými projektovými partnery, tak mezi veřejností v České republice ve vztahu k části projektu realizované v České republice.
Průzkum se týkal zejména platnosti, kvality, interakce, využívání zdrojů a sociální funkčnosti projektů, včetně investic.
Počet respondentů na jednotlivých projektech je uveden v příloze 2.
Analýza odpovědí z průzkumu veřejného mínění ukazuje, že celkové sociální hodnocení konečných projektů bylo dobré a v průměru činilo 4,8 (na stupnici do 8 bodů). ), což znamená, že jejich dopad byl většinou respondentů hodnocen kladně, a to jak podle cílů, tak i dalších parametrů deklarovaných v žádostech.
Zkoumané projekty podle respondentů splnily kritéria formulovaná v rámci operačního programu.
Respondenti zaznamenali pozitivní dopad investic na zlepšení kvality dopravní a turistické infrastruktury, dopravní dostupnosti, turistické atraktivity, podnikatelských podmínek, kvality života obyvatel, obnovení kontaktů mezi obyvateli příhraničního regionu.
Na druhé straně celkové hodnocení odpovědí naznačuje rozdíl mezi skutečnou úrovní dosažení cílů/parametrů (skutečná úroveň dopadu) a úrovní, kterou respondenti očekávají.
To platí i pro posouzení jednotlivých účinků; v některých případech je rozdíl značný.
Výsledky průzkumu byly v souladu s názory účastníků panelových diskusí (zájmových skupin), prováděných v rámci auditu NIK na polské straně, kteří poukázali na potřebu realizace projektů a potvrdili jejich pozitivní vnímání veřejností a dosažení očekávaných výsledků.
C. Posouzení zákonnosti kontrolovaných projektů
Na úrovni příjemců se audit zaměřil zejména na věcnou a včasnou realizaci projektu a dodržování harmonogramu a obsahu projektové žádosti, plnění předem stanovených cílů a záměrů projektu a povinných monitorovacích ukazatelů, řízení projektových změn, nakládání s potenciálními výnosy projektu, identifikaci projektových transakcí, zákaz křížového financování z různých zdrojů EU, realizaci projektového partnerství a plnění jeho podmínek, požadovanou publicitu související zejména s reklamou na roli finančních zdrojů EU, způsobilost projektových výdajů a proces zadávání veřejných zakázek.
Celková finanční částka zjištěných nedostatků, které NIK a NKU kvalifikovaly jako výdaje nezpůsobilé pro podporu z fondů EU, činila 85 094 EUR.
Částka však nepřekročila práh významnosti stanovený ve vztahu k celkovému objemu kontrolovaných finančních zdrojů ve vzorku projektů.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem hodnotily NIK a NKU kladně opatření, která příjemci přijali za účelem provádění vybraných projektů.
V naprosté většině případů příjemci řádně plnili povinnosti vyplývající ze smluv o financování.
Prostředky na realizaci kontrolovaných projektů byly vynaloženy v souladu s ustanoveními právních předpisů EU a vnitrostátních právních předpisů.
U sedmi z osmi kontrolovaných příjemců kontrolovaných NIK však byly nesrovnalosti zjištěny při plnění věcné a finanční odpovědnosti.
Jednalo se o jednotlivé případy nesystémové povahy, které se týkaly zejména nespolehlivé přípravy zadávací dokumentace a porušení předpisů o veřejných zakázkách, avšak bez vlivu na výběr dodavatele nebo dodání zadaných stavebních prací.
Pouze u jednoho ze všech projektů kontrolovaných společností NIK může nesrovnalost, která se týkala nedodržení oznamovacích povinností, vést k tomu, že výdaje ve výši 43 003 PLN budou posouzeny jako nezpůsobilé (z toho 8 231 EUR bylo financováno z EFRR).
Na druhé straně hranice NKU zjistil ve třech z 19 kontrolovaných projektů nezpůsobilé výdaje ve výši 2 098 053 Kč (z toho 76 863 EUR bylo financováno z EFRR).
Nesrovnalosti zahrnovaly nedodání financovaného materiálu a prací a výdaje na modernizaci nemovitosti ve vlastnictví strany, která s projektem nesouvisela (buď jako příjemce projektu, nebo jako partner).
DOPORUČENÍ
Společné doporučení NKU a NIK se týká zlepšení monitorovacího systému, zejména důsledným přidělováním řádných monitorovacích ukazatelů pro všechny specifické cíle prioritní osy operačního programu.
Obecně je rovněž nezbytné usilovat o navržení monitorovacích ukazatelů jak na úrovni programu, tak na úrovni projektů, které by umožnily operativnější ověřování dosažení stanovených účinků.
Poznámky a doporučení vyplývající z auditů provedených na obou stranách hranice jsou obsaženy v samostatných zprávách o auditu NKU a NIK na CD.
KOMUNIQUÉ
Zpráva byla vypracována v českém, anglickém a polském jazyce a podepsána prezidenty nejvyšších kontrolních institucí České republiky a Polska.
