Koordinovaný audit finančních prostředků určených na financování projektů realizovaných v rámci Operačního programu Přeshraniční spolupráce Česká republika – Polsko 2007–2013
ÚVOD
Rozvíjející se unie evropských občanů je hnací silou přeshraniční spolupráce jako součásti širší územní spolupráce, která nás provází již více než 20 let.
Nechť si poskytne úvod do této společné zprávy nejvyšších kontrolních institucí dvou blízkých zemí:
„185 milionů občanů EU, tedy 37 % obyvatelstva, žije v příhraničních oblastech.
Často se jedná o okrajové, málo rozvinuté nebo okrajové oblasti – někdy jsou hranice historickými jizvami.
Hlavním cílem přeshraniční spolupráce je snížit účinek hranic jako administrativních, právních a fyzických překážek, řešit společné problémy a využívat nevyužitý potenciál.
Programy se týkají různých příhraničních regionů: některé spolupracují s námořními oblastmi, jiné s vnitřními pozemními hranicemi EU nebo hranicemi sdílenými s kandidátskými zeměmi.
Většina programů je dvoustranných, některé se však skládají z více než dvou sousedních zemí (např. program pro jižní Pobaltí).
Programy trvají sedm let. Je třeba poznamenat, že na všechny programy je v tomto období vyčleněno celkem 5,7 miliardy EUR.
„Mezi činnosti programu patří: opravy a (znovu)budování přeshraničních silnic, cyklostezek nebo mostů; investice do přeshraničních systémů nakládání s odpady, zdravotnického vybavení, výzkumných středisek, protipovodňových opatření atd.; společné řízení přírodních nebo turistických lokalit; rozvoj společných služeb pro místní obyvatelstvo; poradenství v otázkách zaměstnanosti; a vytváření tematických sítí a klastrů pro inovace.
Financování je poskytováno za podmínky, že se organizace z obou stran hranice, jako jsou regionální orgány, univerzity a malé a střední podniky, spojí k provádění projektů založených na potřebách příhraničního regionu.
Zástupci spolupracujících regionů, tematických ministerstev a dalších místních partnerů se pravidelně setkávají a rozhodují o tom, které projekty budou podpořeny.
Tato jedinečná struktura má vést k udržitelné spolupráci, která bude pokračovat ještě dlouho po ukončení programu.
Financování se poskytuje za podmínky, že partneři z obou stran hranice spolupracují a splňují alespoň dvě z těchto podmínek: společné financování, společné personální obsazení, společná příprava a společné provádění projektu.“
V rámci partnerství jsou úkoly a odpovědnost za přípravu, provádění, financování a kontrolu projektových činností jasně definovány a rozděleny mezi příslušné partnery.
Níže jsou uvedeny hlavní atributy: společný výběr vedoucího partnera; společná příprava projektů a žádostí; uzavření společné dohody o partnerství podepsané všemi partnery; převzetí plné odpovědnosti za realizaci projektu vedoucím partnerem; celkové platby podpory obdržené vedoucím partnerem, který dokončí jejich převod na příslušné partnery projektu.
Podporu lze poskytnout způsobilým projektům prováděným v regionech a vojvodstvích sousedících se společnou hranicí.
Cíle a oblast působnosti AUDITU
Dne 11. prosince 2007 schválila Evropská komise Operační program přeshraniční spolupráce Česká republika – Polsko 2007–2013 (OP CBC CZ-PL).
Na provádění operačního programu bylo přiděleno 258 187 467 EUR.
Tato částka zahrnovala příspěvek z fondů EU (fondy EFRR) v celkové výši 219 459 344 EUR (85 %), který musí být vypořádán do konce roku 2015.
Finanční údaje týkající se čerpání zdrojů EU z programu ke konci roku 2013 jsou uvedeny v následující tabulce:
Dohoda o spolupráci mezi Nejvyšším kontrolním úřadem (NKU) a Nejvyšším kontrolním úřadem Polska (NIK) byla podepsána 27. února 2013 po předchozím jednání vedoucích představitelů nejvyšších kontrolních institucí zemí Visegrádu, Rakouska a Slovinska v Lovasberény v Maďarsku v září 2012.
Cílem spolupráce bylo ověřit, zda je OP CBC CZ-PL realizován v souladu s právními předpisy a povinnými programovými dokumenty či dohodami, systém řízení a kontroly je spolehlivý, cílů operačního programu je dosaženo a vybrané projekty jsou realizovány v souladu s povinnými kritérii stanovenými v grantových dohodách či rozhodnutích.
Spolupráce měla podobu paralelního auditu, při kterém nejvyšší kontrolní instituce v souladu se svým mandátem nezávisle ověřovaly témata, která byla dříve projednávána oběma stranami.
Měl charakter compliance auditu zaměřeného na realizaci OP CBC CZ-PL.
Dokončený audit obsahoval také prvky auditu výkonnosti.
Vybraná témata byla ověřena na vzorku projektů u partnerů projektu na obou stranách hranice.
Výsledkem provedených auditů byly auditní zprávy, které obě instituce pravidelně zveřejňovaly nezávisle na sobě.
Tato společná zpráva byla vypracována na základě těchto auditních zpráv.
Vybraný společný auditní vzorek zahrnoval šest projektů (viz příloha 1), které spadají do oblasti intervence 1.1 – Posílení dopravní dostupnosti a oblasti intervence 2.2 – Podpora rozvoje cestovního ruchu.
Před zahájením auditu představovalo čerpání finančních zdrojů z těchto dvou oblastí podpory více než 60 % finančních zdrojů vyplacených příjemcům do konce roku 2012 z EFRR na všechny realizované projekty v rámci OP CBC CZ-PL.
V intervenčních oblastech 1.1 a 2.2 byly vyplaceny částky ve výši 39 748 636 EUR a 42 714 548 EUR.
Kromě auditu společného vzorku šesti projektů provedla NKU audity 13 dalších projektů a NIK audity dvou dalších projektů (všechny v oblastech 1.1 a 2.2).
Finanční prostředky vyplacené příjemcům z EFRR, které byly kontrolovány NKU a NIK, činily 25 362 174 EUR a 8 450 784 EUR.
Kontrolovaná částka představovala 41 % finančních prostředků vyplacených příjemcům v intervenčních oblastech 1.1 a 2.2.
Hlavní závěr AUDITU
Jak audity provedené NKU na české straně, tak NIK na polské straně hranice ukázaly, že míra zjištěných nesrovnalostí nepřekročila práh významnosti.
Realizace OP CBC CZ-PL, včetně výkonu řídicího a kontrolního systému a realizace vybraných projektů, byla úspěšná.
Opatření přijatá auditovanými subjekty zřízenými v rámci řídicího a kontrolního systému omezila riziko nesprávného vynakládání finančních prostředků, jakož i možnost nevyužití dostupných finančních prostředků EFRR.
Efektivita operací prováděných v rámci operačního programu svědčí o vysoké úrovni dosahování výsledků, což potvrdilo i sociální hodnocení dokončení projektů.
Shrnutí výsledků AUDITU
A. Posouzení systému řízení a kontroly
Koordinovaný přístup umožnil provedení auditu řídícího a kontrolního systému OP CBC CZ-PL prováděného institucemi obou zemí: Řídící orgán (ministerstvo regionálního rozvoje ČR), národní koordinátor (ministerstvo regionálního rozvoje Polska), kontroloři (Centrum pro regionální rozvoj a vojvodství).
Audit rovněž umožnil hodnocení úkolů a funkcí vykonávaných společným technickým sekretariátem a monitorovacím výborem.
Při posuzování systému řízení byl kladen důraz na zřízení a výkon funkcí řídícího orgánu a národního koordinátora, zejména na programové cíle, které byly stanoveny a monitorovány pokrok, hodnocení a výroční zprávy, hodnocení, přezkum, výběr a schvalování projektových žádostí, čerpání prostředků operačního programu, zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o grantech, kontrolní činnost řídícího orgánu, zřizování a výkon pověřeného auditního subjektu, řízení a podávání zpráv o nesrovnalostech.
Kromě toho byla činnost příslušných orgánů auditována v oblasti analýzy rizik a návrhu plánu kontrol souvisejících s kontrolami na místě. Rovněž byla přezkoumána hodnocení projektových žádostí, která provedli nezávislí odborníci.
Audit kontrolního systému zahrnoval ověření kontrol na místě a správních kontrol, které umožnily potvrdit např. dodávky produktů a spolufinancované služby, způsobilost výdajů vykázaných k úhradě, jakož i soulad těchto výdajů a souvisejících operací (nebo jejich částí) s právními předpisy EU a vnitrostátními právními předpisy.
NKU zjistila významné nedostatky v oblasti zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o poskytnutých grantech.
V oblasti posuzování a schvalování projektů bylo zjištěno riziko pro transparentnost procesu.
Další nedostatky byly zjištěny v oblasti nastavení monitorovacích ukazatelů a v nastavení systému oznamování nesrovnalostí.
Na základě zjištění vyhodnotila NKU systém řízení a kontroly zavedený řídícím orgánem jako částečně účinný.
Nesrovnalosti zjištěné NIK, které se týkaly řídícího a kontrolního systému fungujícího v Polsku a které se týkaly jak porušení stávajících právních předpisů, tak nedostatečné správnosti prováděných činností, nebyly NIK vyhodnoceny jako podstatné.
Výsledky těchto nesrovnalostí se týkaly jednotlivých projektů a neměly zásadní vliv na realizaci OP CBC CZ-PL.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem hodnotil NIK fungování systému pozitivně.
B. Hodnocení projektových efektů
Audit neprokázal nesoulad mezi ukazateli a cíli stanovenými pro každý projekt a ukazateli a cíli uvedenými v operačním programu.
U všech auditovaných projektů bylo dosaženo očekávaných výsledků, činnosti podporované financováním byly skutečně provedeny; bylo dosaženo ukazatelů (měřitelných parametrů) stanovených v projektových žádostech o financování operačního programu.
Tyto závěry auditu jsou v souladu s výsledky průzkumu veřejného mínění, jehož realizace je podrobněji popsána v této kapitole.
Důležitým aspektem, kterému NKU i NIK ve svých auditních zprávách věnovaly pozornost, je snížená možnost objektivního ověření dosažení předpokládaných účinků jednotlivých projektů, a to jak pokud jde o cíle jednotlivých projektů, tak celého operačního programu.
NIK inicioval průzkum veřejného mínění, který se uskutečnil v létě 2013 v místě realizace projektů.
Průzkum a jeho vyhodnocení provedla Škola vyššího odborného vzdělávání v Nyse (Polsko).
Po dohodě s NKU byl proveden průzkum na obou stranách hranice na vzorku 2 820 osob, tj. jak mezi polskou veřejností v souvislosti s částí projektu realizovanou polskými partnery projektu, tak mezi veřejností v České republice v souvislosti s částí projektu realizovanou v České republice.
Průzkum se týkal zejména platnosti, kvality, interakce, využívání zdrojů a sociální funkčnosti projektů, včetně investic.
Počet respondentů na jednotlivých projektech je uveden v příloze 2.
Analýza odpovědí z průzkumu veřejného mínění ukazuje, že celkové sociální hodnocení konečných projektů bylo dobré a v průměru činilo 4,8 (na stupnici do 8 bodů), což znamená, že jejich dopad byl kladně hodnocen většinou respondentů, a to jak podle cílů, tak podle dalších parametrů deklarovaných v žádostech.
Podle respondentů dotázané projekty splňovaly kritéria formulovaná v rámci operačního programu.
Respondenti zaznamenali pozitivní dopad investic na zlepšení kvality dopravní a turistické infrastruktury, dopravní dostupnost, turistickou atraktivitu, podnikatelské podmínky, kvalitu života obyvatel, obnovení kontaktů mezi obyvateli příhraničního regionu.
Na druhé straně celkové hodnocení odpovědí ukazuje rozdíl mezi skutečnou úrovní dosažení cílů/parametrů (skutečná úroveň dopadu) a úrovní očekávanou respondenty.
To platí i pro posouzení jednotlivých účinků; v některých případech je rozdíl značný.
Výsledky průzkumu byly v souladu se stanovisky účastníků panelových diskusí (zaměřovacích skupin) provedených v rámci auditu NIK na polské straně, kteří poukázali na potřebu realizace projektů a potvrdili jejich pozitivní vnímání veřejností a dosažení očekávaných výsledků.
C. Posouzení zákonnosti auditovaných projektů
Na úrovni příjemců se audit zaměřil zejména na věcnou a včasnou realizaci projektu a dodržování harmonogramu a obsahu projektové žádosti, plnění předem stanovených cílů a záměrů projektu a povinných monitorovacích ukazatelů, řízení změn projektu, nakládání s potenciálními příjmy projektu, identifikaci projektových transakcí, zákaz křížového financování z různých zdrojů EU, provádění projektového partnerství a plnění jeho podmínek, požadovanou publicitu související zejména s reklamou na úlohu finančních zdrojů EU, způsobilost výdajů na projekt a proces zadávání veřejných zakázek.
Celková finanční částka zjištěných nedostatků, které NIK a NKU kvalifikovaly jako výdaje nezpůsobilé pro podporu z fondů EU, činila 85 094 EUR.
Částka však nepřekročila práh významnosti stanovený ve vztahu k celkovému objemu auditovaných finančních zdrojů ve vzorku projektů.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem hodnotily NIK a NKU pozitivně opatření přijatá příjemci při provádění vybraných projektů.
Ve velké většině případů příjemci řádně plnili povinnosti vyplývající ze smluv o financování.
Prostředky na realizaci kontrolovaných projektů byly vynaloženy v souladu s ustanoveními právních předpisů EU a členských států.
U sedmi z osmi kontrolovaných příjemců kontrolovaných NIK však byly zjištěny nesrovnalosti při plnění materiálních a finančních povinností.
Jednalo se o jednotlivé případy nesystémové povahy, které se týkaly zejména nespolehlivé přípravy zadávací dokumentace a porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek, avšak bez vlivu na výběr zhotovitele nebo dodání zadaných stavebních prací.
Pouze u jednoho ze všech projektů kontrolovaných NIK může nesrovnalost, která se týkala nesplnění oznamovací povinnosti, vést k tomu, že výdaje ve výši 43 003 PLN budou posouzeny jako nezpůsobilé (z toho 8 231 EUR bylo financováno z EFRR).
Na druhé straně hranice zjistila NKU ve třech z 19 kontrolovaných projektů nezpůsobilé výdaje ve výši 2 098 053 Kč (z toho 76 863 EUR bylo financováno z EFRR).
Nesrovnalosti zahrnovaly nedodání financovaného materiálu a stavebních prací a výdaje na modernizaci nemovitosti ve vlastnictví strany, která s projektem nesouvisí (buď jako příjemce projektu, nebo jako partner).
Doporučení
Společné doporučení NKU a NIK se týká zlepšení monitorovacího systému zejména důsledným přidělováním vhodných monitorovacích ukazatelů pro všechny specifické cíle prioritní osy operačního programu.
Obecně je také nutné usilovat o navržení monitorovacích ukazatelů jak na úrovni programu, tak na úrovni projektu, které by umožnily operativnější ověřování dosažení stanovených účinků.
Poznámky a doporučení vyplývající z auditů provedených na obou stranách hranice jsou obsaženy ve zvláštních auditních zprávách NKU a NIK na CD.
COMMUNIQU. . .
Zpráva byla vypracována v českém, anglickém a polském jazyce a podepsána prezidenty nejvyšších kontrolních institucí České republiky a Polska.
