Koordinovaný audit finančních prostředků určených na financování projektů realizovaných v rámci Operačního programu Přeshraniční spolupráce ČR – Polsko 2007–2013
ÚVOD
Rozvíjející se unie obyvatel Evropy je hnací silou přeshraniční spolupráce jako součásti širší územní spolupráce, která je s námi již více než 20 let.
Nechť do této společné zprávy uvede nejvyšší kontrolní instituce dvou blízkých zemí:
„185 milionů občanů EU, tedy 37 % obyvatelstva, žije v pohraničních oblastech.
Často se jedná o okrajové, málo rozvinuté nebo okrajové oblasti – někdy jsou hranice historickými jizvami.
Hlavním cílem přeshraniční spolupráce je snížit vliv hranic jako správních, právních a fyzických překážek, řešit společné problémy a využívat nevyužitý potenciál.
Programy se týkají různých příhraničních regionů: některé pracují s námořními oblastmi, jiné s vnitřními pozemními hranicemi EU nebo hranicemi sdílenými s kandidátskými zeměmi.
Většina programů je dvoustranných, některé se však skládají z více než dvou sousedních zemí (např. program pro jižní Baltské moře).
Programy trvají sedm let. Je třeba poznamenat, že na všechny programy v tomto období je vyčleněno celkem 5,7 miliardy EUR.
„Činnosti programu zahrnují: opravy a (re)budování přeshraničních silnic, cyklostezek nebo mostů; investice do přeshraničních odpadových systémů, zdravotnického vybavení, výzkumných středisek, protipovodňových opatření atd.; společnou správu přírodních nebo turistických lokalit; rozvoj společných služeb pro místní obyvatelstvo; poradenství v otázkách zaměstnanosti; a vytváření tematických sítí a klastrů pro inovace.
Financování je poskytnuto pod podmínkou, že se organizace na obou stranách hranice, jako jsou regionální orgány, univerzity a malé a střední podniky, spojí, aby realizovaly projekty vycházející z potřeb příhraničního regionu.
Zástupci spolupracujících regionů, tematických ministerstev a dalších místních partnerů se pravidelně scházejí a rozhodují, které projekty budou podpořeny.
Tato jedinečná struktura má vést k udržitelné spolupráci, která bude pokračovat dlouho po ukončení programu.
Finanční prostředky jsou poskytovány za podmínky, že partneři z obou stran hranice spolupracují a splňují alespoň dvě z těchto podmínek: společné financování, společný personál, společná příprava a společná realizace projektu.“
V rámci partnerství jsou úkoly a odpovědnost za přípravu, provádění, financování a kontrolu projektových činností jasně definovány a rozděleny mezi příslušné partnery.
Hlavními atributy jsou: společný výběr vedoucího partnera; společná příprava projektu a žádostí; uzavření společné dohody o partnerství podepsané všemi partnery; převzetí plné odpovědnosti za realizaci projektu vedoucím partnerem; celkové platby podpory obdržené vedoucím partnerem, který dokončí svůj převod na příslušné partnery projektu.
Podporu lze poskytnout způsobilým projektům prováděným v regionech a vojvodstvích přiléhajících ke společné hranici.
CÍLE A OBLAST PŮSOBNOSTI AUDITU
Dne 11. prosince 2007 schválila Evropská komise Operační program Přeshraniční spolupráce Česká republika – Polsko 2007–2013 (OP CBC CZ-PL).
Na provádění operačního programu byla přidělena částka 258 187 467 EUR.
Tato částka zahrnovala příspěvek z fondů EU (EFRR) v celkové výši 219 459 344 EUR (85 %), který musí být vyrovnán do konce roku 2015.
Finanční údaje týkající se čerpání zdrojů EU z programu ke konci roku 2013 jsou uvedeny v následující tabulce:
Dohoda o spolupráci mezi Nejvyšším kontrolním úřadem ČR (NKU) a Nejvyšším kontrolním úřadem Polska (NIK) byla podepsána 27. února 2013 po předchozím projednání na setkání vedoucích představitelů nejvyšších kontrolních institucí Visegrádských zemí, Rakouska a Slovinska v Lovasberénech v Maďarsku v září 2012.
Cílem spolupráce bylo ověřit, zda je OP CBC CZ-PL realizován v souladu s právními předpisy a s povinnými programovými dokumenty či dohodami, zda je systém řízení a kontroly spolehlivý, zda jsou plněny cíle operačního programu a zda jsou vybrané projekty realizovány v souladu s povinnými kritérii stanovenými v grantových dohodách či rozhodnutích.
Spolupráce probíhala formou paralelního auditu, během něhož nejvyšší kontrolní instituce v souladu se svým mandátem nezávisle ověřovaly témata, o nichž obě strany dříve diskutovaly.
Měl charakter auditu shody se zaměřením na realizaci OP CBC CZ-PL.
Dokončený audit obsahoval také prvky auditu výkonnosti.
Vybraná témata byla ověřena na vzorku projektů u partnerů projektu na obou stranách hranice.
Výsledkem provedených auditů byly auditní zprávy, které obě instituce pravidelně zveřejňovaly nezávisle na sobě.
Tato společná zpráva byla vypracována na základě těchto zpráv o auditu.
Vybraný společný auditní vzorek zahrnoval šest projektů (viz příloha 1), které spadají do intervenční oblasti 1.1 – Posílení dopravní dostupnosti a intervenční oblast 2.2 – Podpora rozvoje cestovního ruchu.
Před zahájením auditu představovalo čerpání finančních prostředků z těchto dvou oblastí podpory více než 60 % finančních prostředků vyplacených příjemcům do konce roku 2012 z EFRR na všechny realizované projekty v rámci OP CBC CZ-PL.
V intervenčních oblastech bylo vyplaceno celkem 39 748 636 EUR a 42 714 548 EUR v intervenčních oblastech 1.1 a 2.2.
Kromě auditu společného vzorku šesti projektů provedl NKU audity 13 dalších projektů a NIK audity dvou dalších projektů (všechny v oblastech 1.1 a 2.2).
Finanční prostředky vyplacené příjemcům z EFRR, u nichž NKU provedla audit, činily 25 362 174 EUR a NIK 8 450 784 EUR.
Kontrolovaná částka představovala 41 % finančních prostředků vyplacených příjemcům v oblastech 1.1 a 2.2.
HLAVNÍ ZÁVĚR AUDITU
Oba audity NKU na české straně a NIK na polské straně hranice ukázaly, že míra zjištěných nesrovnalostí nepřekročila práh významnosti.
Uspěla realizace OP CBC CZ-PL, včetně výkonu řídících a kontrolních systémů a realizace vybraných projektů.
Opatření přijatá auditovanými subjekty zřízenými v rámci systému řízení a kontroly omezila riziko nesprávného vynaložení finančních prostředků, jakož i možnost nevyužití dostupných finančních prostředků z EFRR.
Efektivitu operací prováděných v rámci operačního programu dokládá vysoká míra dosahování výsledků, což potvrdilo i sociální hodnocení dokončování projektů.
SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ AUDITU
A. Posouzení systému řízení a kontroly
Koordinovaný přístup umožnil provedení auditu řídicího a kontrolního systému OP CBC CZ-PL realizovaného institucemi obou zemí: Řídícím orgánem (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR), Národním koordinátorem (Ministerstvo pro místní rozvoj Polska), kontrolory (Centrum pro regionální rozvoj a vojvodství).
Audit rovněž umožnil hodnocení úkolů a funkcí vykonávaných společným technickým sekretariátem a monitorovacím výborem.
Při posuzování systému řízení byl kladen důraz na nastavení a výkon funkcí řídícího orgánu a národního koordinátora, zejména na nastavení cílů programu a sledování pokroku, hodnocení a výroční zprávy, posuzování, přezkum, výběr a schvalování projektových žádostí, čerpání zdrojů z operačního programu, zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o grantech, kontrolní činnost řídícího orgánu, zřízení a výkon pověřeného auditorského subjektu, řízení a oznamování nesrovnalostí a koordinaci úkolů a spolupráci mezi institucemi, které se účastní operačního programu.
Dále byla zkontrolována činnost příslušných orgánů v oblasti analýzy rizik a koncepce plánu kontrol souvisejících s kontrolami na místě. Rovněž byla přezkoumána hodnocení projektových žádostí, která provedli nezávislí odborníci.
Audit kontrolního systému zahrnoval ověření kontrol na místě a správních kontrol, které umožnily potvrdit například dodávku produktů a spolufinancované služby, způsobilost výdajů vykázaných k proplacení, jakož i soulad těchto výdajů a souvisejících operací (nebo jejich částí) s právními předpisy EU a vnitrostátními právními předpisy.
NKÚ zjistil významné nedostatky v oblasti zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o poskytnutých grantech.
V oblasti posuzování a schvalování projektů bylo zjištěno riziko pro transparentnost procesu.
Další nedostatky byly zjištěny v oblasti nastavení monitorovacích ukazatelů a v systému oznamování nesrovnalostí.
NKU na základě zjištění vyhodnotil systém řízení a kontroly zavedený řídícím orgánem jako částečně účelný.
Nesrovnalosti zjištěné NIK, které se týkaly fungování řídicího a kontrolního systému v Polsku a které se týkaly jak porušení stávajících právních předpisů, tak nedostatečné správnosti prováděných činností, nebyly NIK vyhodnoceny jako závažné.
Výsledky těchto nesrovnalostí se týkaly jednotlivých projektů a neměly zásadní vliv na realizaci OP CBC CZ-PL.
I přes zjištěné nesrovnalosti hodnotila NIK fungování systému pozitivně.
B. Vyhodnocení vlivů projektu
Kontrola neprokázala nesoulad mezi ukazateli a cíli stanovenými pro každý projekt a ukazateli a cíli obsaženými v operačním programu.
U všech kontrolovaných projektů bylo dosaženo očekávaných výsledků, činnosti podpořené financováním byly skutečně provedeny, bylo dosaženo ukazatelů (měřitelných parametrů) stanovených v projektových žádostech o financování z operačního programu.
Tyto závěry auditu jsou v souladu s výsledky průzkumu veřejného mínění, jehož realizace je podrobněji popsána v této kapitole.
Důležitým aspektem, kterému NKU i NIK věnovaly pozornost ve svých kontrolních zprávách, je omezená možnost objektivního ověřování dosahování předpokládaných vlivů jednotlivých projektů, a to jak pokud jde o cíle jednotlivých projektů, tak celého operačního programu.
NIK iniciovala průzkum veřejného mínění, který se uskutečnil v létě 2013 v místě realizace projektů.
Anketu a její hodnocení provedla Škola vyššího odborného vzdělávání v Nyse (Polsko).
Po dohodě s NKU byl proveden průzkum na obou stranách hranice na vzorku 2 820 osob, tedy jak mezi polskou veřejností v souvislosti s částí projektu realizovanou polskými partnery projektu, tak mezi veřejností v České republice v souvislosti s částí projektu realizovanou v České republice.
Průzkum se týkal zejména platnosti, kvality, interakce, využití zdrojů a sociální funkčnosti projektů, včetně investic.
Počet respondentů na jednotlivých projektech je uveden v příloze 2.
Z analýzy odpovědí v anketě vyplývá, že celkové sociální hodnocení konečných projektů bylo dobré a v průměru 4,8 (na stupnici do 8 bodů), což znamená, že jejich dopad byl pozitivně hodnocen většinou respondentů, a to jak podle cílů, tak i podle dalších parametrů uvedených v žádostech.
Dotazované projekty podle respondentů splňovaly kritéria stanovená v rámci operačního programu.
Respondenti zaznamenali pozitivní dopad investic na zlepšení kvality dopravní a turistické infrastruktury, dopravní dostupnosti, turistické atraktivity, podnikatelských podmínek, kvality života obyvatel, obnovení kontaktů mezi obyvateli příhraničního regionu.
Na druhé straně celkové hodnocení odpovědí ukazuje rozdíl mezi skutečnou úrovní dosažení cílů/parametrů (skutečná úroveň dopadu) a úrovní očekávanou respondenty.
To platí i pro posouzení jednotlivých účinků; v některých případech je rozdíl významný.
Výsledky průzkumu byly v souladu se stanovisky účastníků panelových diskusí (focus groups) provedených v rámci auditu NIK na polské straně, kteří poukázali na potřebu realizace projektů a potvrdili své pozitivní vnímání veřejností a dosažení očekávaných výsledků.
C. Posuzování zákonnosti kontrolovaných projektů
Na úrovni příjemců se audit zaměřil zejména na věcnou a včasnou realizaci projektu a soulad s harmonogramem a obsahem projektové žádosti, plnění předem stanovených cílů a povinných kontrolních ukazatelů, řízení změn projektu, nakládání s potenciálními příjmy projektu, identifikaci projektových transakcí, zákaz křížového financování z různých zdrojů EU, realizaci projektového partnerství a splnění jeho podmínek, požadovanou publicitu související zejména s reklamní rolí finančních zdrojů EU, způsobilost výdajů na projekt a proces zadávání veřejných zakázek.
Celková finanční částka zjištěných nedostatků, které NIK a NKU kvalifikovaly jako výdaje nezpůsobilé pro podporu z fondů EU, činila 85 094 EUR.
Částka však nepřesáhla práh významnosti stanovený ve vztahu k celkovému objemu auditovaných finančních zdrojů ve vzorku projektů.
I přes zjištěné nesrovnalosti hodnotily NIK a NKU opatření přijatá příjemci při realizaci vybraných projektů kladně.
V naprosté většině případů příjemci řádně plnili závazky vyplývající ze smluv o financování.
Finanční prostředky na realizaci kontrolovaných projektů byly vynaloženy v souladu s ustanoveními práva EU a vnitrostátního práva.
U sedmi z osmi kontrolovaných příjemců, které NIK kontrolovala, však byly zjištěny nesrovnalosti při plnění materiálních a finančních povinností.
Jednalo se o jednotlivé případy nesystémové povahy, které se týkaly zejména nespolehlivé přípravy zadávací dokumentace a porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek, avšak bez dopadu na výběr zhotovitele nebo dodávku zadaných stavebních prací.
Pouze u jednoho ze všech projektů kontrolovaných NIK může nesrovnalost, která se týkala nesplnění oznamovací povinnosti, vést k tomu, že výdaje ve výši 43 003 PLN budou posouzeny jako nezpůsobilé (z toho 8 231 EUR bylo financováno z EFRR).
Na druhé straně hranice NKÚ identifikoval u tří z 19 kontrolovaných projektů nezpůsobilé výdaje ve výši 2 098 053 Kč (z toho bylo 76 863 EUR financováno z EFRR).
Nesrovnalosti zahrnovaly nedodání financovaného materiálu a prací a výdaje na modernizaci nemovitosti ve vlastnictví strany, která s projektem nesouvisí (ať už jako příjemce projektu nebo jako partner).
DOPORUČENÍ
Společné doporučení NKU a NIK se týká zlepšení monitorovacího systému konkrétně důsledným přidělováním řádných monitorovacích ukazatelů pro všechny specifické cíle prioritní osy operačního programu.
Obecně je také nutné zaměřit se na návrh monitorovacích ukazatelů jak na úrovni programu, tak na úrovni projektů, které by umožnily operativnější ověření dosažení stanovených účinků.
Poznámky a doporučení vyplývající z auditů provedených na obou stranách hranice jsou obsaženy v samostatných auditních zprávách NKU a NIK na CD.
COMMUNIQUÉ
Zpráva byla vypracována v českém, anglickém a polském jazyce a podepsána předsedy nejvyšších kontrolních institucí České republiky a Polska.
