Koordinovaný audit finančních prostředků určených na financování projektů realizovaných v rámci Operačního programu Přeshraniční spolupráce Česká republika – Polsko 2007–2013
ÚVOD
Rozvíjející se unie obyvatel Evropy je hnací silou přeshraniční spolupráce v rámci širší územní spolupráce, která je u nás již více než 20 let.
Nechť si do této společné zprávy uvede vrchní kontrolní instituce dvou blízkých zemí:
„V příhraničních oblastech žije 185 milionů občanů EU, tj. 37 % obyvatelstva.
Často se jedná o okrajové, málo rozvinuté nebo marginalizované oblasti – někdy jsou hranice historickými jizvami.
Hlavním cílem přeshraniční spolupráce je snížit vliv hranic jako administrativních, právních a fyzických překážek, řešit společné problémy a využívat nevyužitý potenciál.
Programy se týkají různých příhraničních regionů: některé pracují s námořními oblastmi, jiné s vnitřními pozemními hranicemi EU nebo hranicemi sdílenými s kandidátskými zeměmi.
Většina programů je dvoustranná, ale některé sestávají z více než dvou sousedních zemí (např. program Jižní Pobaltí).
Programy trvají sedm let. Je třeba poznamenat, že na všechny programy je v tomto období vyčleněno celkem 5,7 miliardy EUR.
„Činnosti programu zahrnují: opravy a (opětovné) budování přeshraničních silnic, cyklostezek nebo mostů; investice do přeshraničních odpadových systémů, zdravotnického vybavení, výzkumných středisek, protipovodňových opatření atd.; společnou správu přírodních nebo turistických lokalit; rozvoj společných služeb pro místní obyvatelstvo; poradenství v otázkách zaměstnanosti; a vytváření tematických sítí a klastrů pro inovace.
Finanční prostředky jsou poskytovány pod podmínkou, že se organizace z obou stran hranice, jako jsou regionální orgány, univerzity a malé a střední podniky, spojí, aby realizovaly projekty podle potřeb příhraničního regionu.
Zástupci spolupracujících regionů, tematických ministerstev a dalších místních partnerů se pravidelně scházejí a rozhodují o tom, které projekty budou podpořeny.
Tato jedinečná struktura má vést k udržitelné spolupráci, která bude pokračovat ještě dlouho po ukončení programu.
Finanční prostředky jsou poskytovány pod podmínkou, že partneři z obou stran hranice spolupracují a splňují alespoň dvě z těchto podmínek: společné financování, společné personální zajištění, společná příprava a společná realizace projektu.“
V rámci partnerství jsou úkoly a odpovědnost za přípravu, realizaci, financování a kontrolu projektových činností jasně definovány a rozděleny mezi příslušné partnery.
Jedná se o tyto hlavní atributy: společný výběr vedoucího partnera; společná příprava projektu a žádostí; uzavření společné dohody o partnerství podepsané všemi partnery; převzetí úplné odpovědnosti za realizaci projektu vedoucím partnerem; celkové platby podpory, které obdrží vedoucí partner, který dokončí jejich převod příslušným projektovým partnerům.
Podporu lze poskytnout způsobilým projektům realizovaným v regionech a vojvodstvích sousedících se společnou hranicí.
CÍLE A OBLAST PŮSOBNOSTI AUDITU
Dne 11. prosince 2007 schválila Evropská komise Operační program Přeshraniční spolupráce Česká republika – Polsko 2007–2013 (OP CBC CZ-PL).
Na realizaci operačního programu bylo přiděleno 258 187 467 EUR.
Tato částka zahrnovala příspěvek z fondů EU (fondy EFRR) v celkové výši 219 459 344 EUR (85%), který musí být vypořádán do konce roku 2015.
Finanční údaje související s čerpáním zdrojů EU z Programu ke konci roku 2013 jsou uvedeny v následující tabulce:
Dohoda o spolupráci mezi Nejvyšším kontrolním úřadem České republiky (NKU) a Nejvyšším kontrolním úřadem Polska (NIK) byla podepsána dne 27. února 2013 po předchozích jednáních na setkání vedoucích nejvyšších kontrolních institucí zemí Visegrádu, Rakouska a Slovinska v Lovasberény v Maďarsku v září 2012.
Cílem spolupráce bylo ověřit, zda je OP CBC CZ-PL realizován v souladu s právními předpisy a povinnými programovými dokumenty či dohodami, zda je spolehlivý systém řízení a kontroly, zda je dosahováno cílů Operačního programu a zda jsou vybrané projekty realizovány v souladu s povinnými kritérii stanovenými v grantových dohodách či rozhodnutích.
Spolupráce probíhala formou paralelního auditu, během kterého nejvyšší kontrolní instituce v souladu se svým mandátem nezávisle ověřovaly témata, která byla předtím diskutována oběma stranami.
Měla charakter auditu shody se zaměřením na realizaci OP CBC CZ-PL.
Dokončený audit měl také prvky auditu výkonnosti.
Vybraná témata byla ověřena na vzorku projektů u partnerů projektu na obou stranách hranice.
Výsledky provedených auditů byly auditní zprávy, které obě instituce zveřejňovaly nezávisle a řádně.
Tato společná zpráva byla na základě těchto auditních zpráv vypracována.
Vybraný společný auditní vzorek zahrnoval šest projektů (viz příloha 1), které spadají do oblasti intervence 1.1 – Posílení dopravní dostupnosti a oblasti intervence 2.2 – Podpora rozvoje cestovního ruchu.
Před začátkem auditu představovalo čerpání finančních zdrojů z těchto dvou oblastí podpory více než 60 % finančních zdrojů vyplacených příjemcům do konce roku 2012 z EFRR na všechny realizované projekty v rámci OP CBC CZ-PL.
Celkem byly v oblastech intervence 1.1 a 2.2 vyplaceny částky ve výši 39 748 636 EUR, respektive 42 714 548 EUR.
Kromě auditu společného vzorku šesti projektů provedl NKU audity 13 dalších projektů a audity NIK dvou dalších projektů (všechny v oblastech 1.1 a 2.2).
Finanční prostředky vyplacené příjemcům z EFRR, které zkontroloval NKU a NIK, činily 25 362 174 EUR, respektive 8 450 784 EUR.
Kontrolovaná částka představovala 41 % finančních prostředků vyplacených příjemcům v oblastech intervence 1.1 a 2.2.
HLAVNÍ ZÁVĚR AUDITU
Oba audity, které provedl NKU na české straně a NIK na polské straně hranice, ukázaly, že míra zjištěných nesrovnalostí nepřekročila práh významnosti.
Realizace OP CBC CZ-PL, včetně výkonnosti řídicího a kontrolního systému a realizace vybraných projektů, byla úspěšná.
Opatření přijatá kontrolovanými subjekty zřízenými v rámci řídicího a kontrolního systému omezila riziko nesprávného vynakládání prostředků a také možnost nevyužití dostupných prostředků z EFRR.
O účelnosti operací prováděných v rámci operačního programu svědčí vysoká úroveň dosahování výsledků, což potvrdilo i sociální hodnocení dokončení projektů.
SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ AUDITU
A. Hodnocení řídicího a kontrolního systému
Koordinovaný přístup umožnil provést audit řídicího a kontrolního systému OP CBC CZ-PL realizovaného institucemi obou zemí: řídicím orgánem (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR), národním koordinátorem (Ministerstvo pro místní rozvoj Polska), kontrolory (Středisko pro regionální rozvoj a vojvodství).
Audit umožnil také hodnocení úkolů a funkcí prováděných Společným technickým sekretariátem a monitorovacím výborem.
Při hodnocení řídicího systému byl kladen důraz na nastavení a výkon funkcí Řídícího orgánu a Národního koordinátora, zejména na nastavení programových cílů a sledování pokroku, hodnocení a výročních zpráv, posuzování, přezkum, výběr a schvalování projektových žádostí, čerpání zdrojů operačního programu, zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o grantech, na kontrolní činnost Řídícího orgánu, zřízení a výkon zadaného auditního subjektu, na řízení a hlášení nesrovnalostí a koordinaci úkolů a spolupráci mezi institucemi, které se účastní operačního programu.
Dále byla kontrolována činnost příslušných orgánů v oblasti analýzy rizik a koncepce kontrolního plánu v souvislosti s kontrolami na místě. Kontrolováno bylo také hodnocení projektových žádostí prováděné nezávislými odborníky.
Audit kontrolního systému zahrnoval ověření kontrol na místě a správních kontrol, které umožnily potvrzení např. dodávek produktů a spolufinancovaných služeb, způsobilosti výdajů vykázaných k proplacení, jakož i souladu těchto výdajů a souvisejících operací (nebo jejich částí) s předpisy EU a jednotlivých států.
NKU zjistil významné nedostatky v oblasti zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o poskytnutých grantech.
V oblasti posuzování a schvalování projektů bylo zjištěno riziko pro transparentnost procesu.
Další nedostatky byly zjištěny v oblasti nastavení monitorovacích ukazatelů a v nastavení systému pro oznamování nesrovnalostí.
Na základě zjištění vyhodnotil NKU řídicí a kontrolní systém zavedený řídícím orgánem jako částečně účinný.
Nesrovnalosti zjištěné NKU se týkaly fungování řídicího a kontrolního systému v Polsku a týkaly se jak porušení platných právních předpisů, tak i nedostatečné správnosti prováděných činností, nevyhodnotil NKU jako závažné.
Výsledky těchto nesrovnalostí se týkaly jednotlivých projektů a zásadně neovlivnily provádění OP CBC CZ-PL.
I přes zjištěné nesrovnalosti vyhodnotil NKU fungování systému kladně.
B. Hodnocení projektových efektů
Audit neprokázal žádný nesoulad mezi ukazateli a cíli stanovenými pro jednotlivé projekty a ukazateli a cíli uvedenými v operačním programu.
U všech kontrolovaných projektů bylo dosaženo očekávaných výsledků, činnosti podporované financováním byly skutečně provedeny, bylo dosaženo ukazatelů (měřitelných parametrů) stanovených v projektových žádostech o financování z operačního programu.
Tyto auditní závěry jsou v souladu s výsledky ankety veřejného mínění, jejíž realizace je popsána dále v této kapitole.
Důležitým aspektem, kterému NKU i NIK věnovaly ve svých auditních zprávách pozornost, je omezená možnost objektivního ověření dosažení předpokládaných dopadů jednotlivých projektů, a to jak pokud jde o cíle jednotlivých projektů, tak i celého operačního programu.
NIK inicioval anketu veřejného mínění, která proběhla v létě 2013 v místě realizace projektů.
Anketu a její vyhodnocení provedla Škola vyššího odborného vzdělávání v Nyse (Polsko).
Po dohodě s NKU byl proveden průzkum na obou stranách hranice na vzorku 2 820 lidí, tedy jak mezi veřejností v Polsku ve vztahu k části projektu realizované polskými partnery projektu, tak mezi veřejností v České republice ve vztahu k části projektu realizované v České republice.
Průzkum se týkal zejména validity, kvality, interakce, využití zdrojů a sociální funkčnosti projektů včetně investic.
Počet respondentů u jednotlivých projektů je uveden v příloze 2.
Z analýzy odpovědí z průzkumu vyplývá, že celkové sociální hodnocení konečných projektů bylo dobré a v průměru 4,8 (na stupnici do 8 bodů), což znamená, že jejich dopad byl většinou respondentů hodnocen kladně, a to jak podle cílů, tak i dalších parametrů deklarovaných v žádostech.
Podle respondentů zkoumané projekty splňovaly kritéria formulovaná v rámci Operačního programu.
Respondenti zaznamenali pozitivní dopad investic na zlepšení kvality dopravní a turistické infrastruktury, dopravní dostupnosti, turistické atraktivity, podnikatelských podmínek, kvality života obyvatel, obnovení kontaktů mezi obyvateli příhraničního regionu.
Na druhou stranu celkové hodnocení odpovědí ukazuje rozdíl mezi skutečnou úrovní plnění cílů/parametrů (skutečná úroveň dopadu) a úrovní očekávanou respondenty.
To platí i pro hodnocení jednotlivých dopadů, v některých případech je rozdíl značný.
Výsledky průzkumu byly v souladu s názory účastníků panelových diskusí (cílových skupin) provedených v rámci auditu NIK na polské straně, kteří poukazovali na potřebu realizace projektů a potvrzovali jejich pozitivní vnímání veřejností a dosahování očekávaných výsledků.
C. Posouzení zákonnosti kontrolovaných projektů
Na úrovni příjemců se audit zaměřil zejména na věcnou a včasnou realizaci projektu a soulad s harmonogramem a obsahem projektové žádosti, plnění předem stanovených cílů a záměrů projektu a povinných monitorovacích ukazatelů, řízení změn projektů, nakládání s potenciálními příjmy z projektů, identifikaci projektových transakcí, zákaz křížového financování z různých zdrojů EU, realizaci projektového partnerství a plnění jeho podmínek, požadovanou publicitu související zejména s propagací role finančních zdrojů EU, způsobilost výdajů na projekty a proces zadávání veřejných zakázek.
Celková finanční částka zjištěných nedostatků, které NIK a NKU kvalifikovaly jako výdaje nezpůsobilé pro podporu z fondů EU, činila 85 094 EUR.
Částka však nepřekročila práh významnosti stanovený ve vztahu k celkovému objemu kontrolovaných finančních zdrojů ve vzorku projektů.
I přes zjištěné nesrovnalosti hodnotily NIK a NKU pozitivně opatření, která příjemci přijali pro realizaci vybraných projektů.
V naprosté většině případů byly závazky vyplývající ze smluv o financování příjemci řádně plněny.
Prostředky na realizaci kontrolovaných projektů byly vynakládány v souladu s ustanoveními unijního a vnitrostátního práva.
U sedmi z osmi kontrolovaných příjemců kontrolovaných NIK však byly nesrovnalosti zjištěny při plnění hmotné a finanční odpovědnosti.
Jednalo se o jednotlivé případy nesystémového charakteru, které se týkaly zejména nespolehlivé přípravy zadávací dokumentace a porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek, avšak bez vlivu na výběr dodavatele nebo dodávku zadaných prací.
Pouze u jednoho ze všech projektů kontrolovaných NIK může vést nesrovnalost, která se týkala nedodržení oznamovací povinnosti, k vyhodnocení výdajů ve výši 43 003 PLN jako nezpůsobilých (z toho 8 231 EUR bylo financováno z EFRR).
Na druhé straně hranice zjistil NKU u tří z 19 kontrolovaných projektů nezpůsobilé výdaje ve výši 2 098 053 Kč (z toho 76 863 EUR bylo financováno z EFRR).
K nesrovnalostem patřilo nedodání financovaného materiálu a stavebních prací a výdaje na modernizaci nemovitosti ve vlastnictví strany, která s projektem nesouvisela (ať už jako příjemce projektu nebo jako partner).
DOPORUČENÍ
Společné doporučení NKU a NIK se týká zlepšení monitorovacího systému konkrétně důsledným přidělováním řádných monitorovacích ukazatelů pro všechny specifické cíle prioritní osy operačního programu.
Obecně je také nutné usilovat o navrhování monitorovacích ukazatelů jak na úrovni programu, tak na úrovni projektů, které by umožnily operativnější ověřování dosažení stanovených účinků.
Poznámky a doporučení vyplývající z auditů provedených na obou stranách hranice jsou obsaženy v samostatných auditních zprávách NKU a NIK na CD.
KOMUNIKÉ
Zpráva byla vypracována v českém, anglickém a polském jazyce a podepsána prezidenty nejvyšších kontrolních institucí České republiky a Polska.
