Koordinovaná kontrola prostředků určených na financování projektů realizovaných v rámci Operačního programu přeshraniční spolupráce Česká republika – Polská republika 2007–2013
ÚVOD
Rozvíjející se společenství obyvatel Evropy je hnací silou přeshraniční spolupráce jako nedílné součásti širší územní kooperace, která je součástí našich životů posledních 20 let.
Nechme tedy toto společenství poskytnout úvodní slovo k této společné zprávě dvou nejvyšších kontrolních institucí sousedících zemí:
„185 milionů občanů EU (tedy 37 % populace) žije v pohraničních oblastech.
Tyto oblasti jsou obvykle málo rozvinutá a okrajová území, často jsou pozůstatkem temnějších částí dějin Evropy.
Hlavním cílem přeshraniční spolupráce je pomoci ke zmírnění existence hranic jakožto administrativních, právních a fyzických bariér a dále napomoci rozvoji dřímajícího potenciálu hraničních regionů.
Programy pokrývají různé hraniční regiony: některé pokrývají přímořské oblasti, jiné vnitrozemské hranice v rámci EU nebo hranice sdílené s kandidátskými zeměmi.
Většina programů je bilaterálních, ale některé zahrnují i více než dvě sousední země.“
Programy trvají sedm let a je na ně z rozpočtu EU vyčleněno celkem 5,7 mld. EUR.
„Programy zahrnují následující aktivity: opravy a rekonstrukce přeshraničních silnic, cyklistických stezek a mostů, investice do přeshraničních systémů pro nakládání s odpady, zdravotnických zařízení, výzkumných středisek, protipovodňových opatření atd., společnou správu přírodních lokalit nebo rozvoj turistických cílů, rozvoj společných služeb pro místní obyvatelstvo, poradenství v otázkách zaměstnanosti, vytváření tematických sítí a klastrů pro inovace.
Podpora z programu je poskytnuta pod podmínkou, že organizace z obou stran hranice (například regionální úřady, univerzity nebo malé a střední podniky) se spojí za účelem realizace projektů, které vycházejí z potřeb hraničního regionu.
Představitelé spolupracujících regionů, relevantních ministerstev a dalších místních partnerů se pravidelně scházejí a rozhodují, které projekty budou podpořeny.
Tento systém by měl vést k udržitelné formě spolupráce i poté, co samotný program skončí.
Finanční prostředky jsou poskytnuty s podmínkou, že projektoví partneři z obou stran hranice spolupracují způsobem, který naplňuje alespoň dva z následujících čtyř znaků: společná příprava, společná realizace, společný personál, společné financování.“
V rámci partnerství jsou úkoly a odpovědnost za přípravu, realizaci, financování a kontrolu aktivit projektu jasně definovány a rozděleny příslušným partnerům.
Mezi hlavní atributy partnerství patří: společná volba vedoucího partnera, společná příprava projektu a žádosti, uzavření společné dohody o partnerství podepsané všemi partnery, převzetí celkové zodpovědnosti za realizaci projektu vedoucím partnerem, celkové platby podpory přijímá vedoucí partner a provádí jejich převod příslušným partnerům projektu.
Podpořeny mohou být způsobilé projekty realizované na území krajů a vojvodství přiléhajících ke společné hranici.
CÍLE A ROZSAH KONTROLY
Dne 11. prosince 2007 schválila Evropská komise (EK) Operační program přeshraniční spolupráce Česká republika – Polská republika 2007–2013 (OPPS ČR–POL).
Na implementaci operačního programu bylo vyčleněno 258 187 467 €.
Celková suma obsahovala příspěvek z evropských fondů (ERDF) v celkové výši 219 459 344 € (85 %), který musí být vyčerpán do konce roku 2015.
Finanční údaje o čerpání prostředků EU z Operačního programu přeshraniční spolupráce Česká republika – Polská republika 2007–2013 ke konci roku 2013 jsou uvedeny v následující tabulce:
Dohoda o spolupráci nejvyšších kontrolních institucí České republiky (NKÚ) a Polské republiky (NIK) byla uzavřena prezidenty obou úřadů dne 27. února 2013 po předchozích vzájemných jednáních na zasedání hlav nejvyšších kontrolních institucí Visegrádské čtyřky, Rakouska a Slovinska, která se konala v září 2012 v Lovasberény v Maďarsku.
Cílem spolupráce bylo prověřit, zda implementace operačního programu probíhá v souladu s právními předpisy a se závaznými programovými dokumenty nebo dohodami, zda řídicí a kontrolní systém funguje spolehlivě, zda jsou dosahovány cíle operačního programu a zda jsou vybrané projekty realizovány v souladu se stanovenými podmínkami poskytnuté podpory.
Tato spolupráce měla formu paralelní kontroly, při které kontrolní úřady na základě svého zákonného mandátu nezávisle prověřily témata, jejichž obsah byl předem společně projednán.
THISsegmentISintentionallyLEFTblank
Provedená kontrola obsahovala také prvky výkonnostního auditu.
Vybraná témata byla prověřena na vzorku projektů u projektových partnerů na obou stranách hranice.
Výsledkem provedených kontrol byly kontrolní závěry publikované obvyklým způsobem oběma úřady.
Na základě obou kontrolních závěrů, uvedených v příloze, vznikla tato společná zpráva.
Vybraný společný kontrolní vzorek zahrnoval šest projektů (příloha 1), které spadají do oblasti podpory 1.1 – Posilování dopravní dostupnosti a oblasti podpory 2.2 – Podpora rozvoje cestovního ruchu.
Před zahájením kontroly představovalo čerpání finančních prostředků z těchto dvou oblastí podpory více než 60 % peněžních prostředků proplacených příjemcům do konce roku 2012 z ERDF za všechny realizované projekty v rámci celého OPPS ČR–POL.
THISsegmentISintentionallyLEFTblank
Kromě kontroly společného vzorku šesti projektů zkontroloval NKÚ dalších 13 projektů a NIK další dva (všechny z oblasti podpory 1.1 a 2.2).
Finanční prostředky vyplacené příjemcům podpory z ERDF, které byly kontrolovány NKÚ a NIK, dosáhly celkové výše 25 362 174 € (NKÚ) a 8 450 784 € (NIK).
Kontrolovaný objem prostředků představoval 41 % ze všech prostředků vyplacených příjemcům podpory z oblastí podpory 1.1 a 2.2.
HLAVNÍ KONTROLNÍ ZÁVĚRY
Obě kontroly nezávisle provedené NKÚ na české straně a NIK na polské straně ukázaly, že úroveň identifikovaných nesrovnalostí nepřekročila hladinu významnosti.
Implementace OPPS ČR–POL, zahrnující fungování řídicího a kontrolního systému a realizaci vybraných projektů, byla úspěšná.
Kontrolované osoby, které byly součástí řídicího a kontrolního systému, učinily kroky vedoucí k omezení rizika nesprávného použití finančních prostředků a nevyužití poskytnutých prostředků z ERDF.
Důkazem efektivity realizovaných projektů v rámci operačního programu je vysoká úroveň plnění stanovených cílů, která byla podpořena i výsledky průzkumu společenského hodnocení realizace projektů.
SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ KONTROLY
A. Vyhodnocení řídicího a kontrolního systému
Koordinovaný přístup umožnil provést kontrolu řídicího a kontrolního systému OPPS ČR–POL implementovaného následujícími institucemi v obou zemích: řídicím orgánem (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR), národním koordinátorem (Ministerstvo pro místní rozvoj POL) a kontrolory (Centrum pro regionální rozvoj a vojvodství).
Koordinovaný audit zároveň umožnil vyhodnocení úkolů a funkcí realizovaných společným technickým sekretariátem a monitorovacím výborem.
Během hodnocení řídicího systému se kontrola zaměřila na činnosti prováděné v souvislosti s nastavením a výkonem funkce řídicího orgánu a národního koordinátora, a to zejména v souvislosti s nastavením cílů programu a monitorováním dosaženého pokroku, evaluační činností a výročními zprávami, posuzováním, hodnocením, výběrem a schvalováním projektových žádostí, čerpáním prostředků programu a plněním povinnosti zveřejňovat správné, úplné a aktuální informace o dotacích, dále s kontrolní činností řídicího orgánu, nastavením výkonu činností a výstupy z auditů pověřeného auditního subjektu a se systémem hlášení a monitorování nesrovnalostí a jeho dodržováním, zároveň byla prověřena koordinace úkolů a spolupráce mezi institucemi zapojenými do OPPS ČR–POL.
Dále byla prověřena činnost příslušných orgánů v oblasti analýzy rizik a sestavování plánů kontrol v místě realizace projektů a byla posouzena hodnocení projektových žádostí prováděná nezávislými hodnotiteli.
Prověření kontrolního systému zahrnovalo přezkum administrativních kontrol a kontrol provedených na místě, které umožnily schválení např. dodávek zboží a spolufinancovaných služeb, způsobilost výdajů předložených k proplacení a zároveň soulad vyplácení těchto prostředků a s tím spojených činností (nebo jejich částí) s národními právními předpisy a legislativou EU.
Významné nedostatky byly zjištěny kontrolou NKÚ v oblasti zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o poskytnutých dotacích.
V oblasti hodnocení a schvalování projektů bylo zjištěno riziko netransparentnosti tohoto procesu.
Další nedostatky byly zjištěny v oblasti nastavení monitorovacích indikátorů a v nastavení systému hlášení nesrovnalostí.
Na základě těchto zjištění vyhodnotil Nejvyšší kontrolní úřad kontrolní a řídicí systém implementovaný řídicím orgánem jako částečně účinný.
Nesrovnalosti zjištěné NIK, které se týkaly fungování řídicího a kontrolního systému v Polsku ve vztahu k porušování platných zákonů a pravidel, nebyly vyhodnoceny jako významné.
Uvedené nesrovnalosti měly dopad pouze na jednotlivé projekty a neměly podstatný vliv na implementaci celého OPPS ČR–POL.
Navzdory identifikovaným nesrovnalostem vyhodnotila NIK fungování systému pozitivně.
B. Vyhodnocení výsledků projektů
Kontrola neprokázala rozpor mezi indikátory a cíli stanovenými pro jednotlivé projekty a těmi vymezenými operačním programem.
Ve všech kontrolovaných projektech byly dosaženy očekávané výsledky, financované aktivity byly realizovány a byly splněny indikátory (měřitelné parametry) stanovené v projektových žádostech operačního programu.
Kontrolní závěry jsou v souladu s výsledkem průzkumu společenského hodnocení realizace projektů popsaného dále v textu.
Důležitým aspektem, kterému NKÚ a NIK věnovaly pozornost ve svých závěrech, je omezená možnost objektivního hodnocení plnění předpokládaných výsledků jednotlivých projektů s ohledem na cíle jednotlivých projektů a zároveň na cíle celého operačního programu.
Z iniciativy Nejvyšší kontrolní komory proběhl průzkum veřejného mínění, který se uskutečnil v létě 2013 v místě realizace projektů vybraných do společného kontrolního vzorku.
Průzkum a jeho vyhodnocení realizovala Škola vyššího odborného vzdělávání v Nyse (Polsko).
Po dohodě s Nejvyšším kontrolním úřadem bylo šetření provedeno na obou stranách hranice mezi 2 820 respondenty, a to jak u veřejnosti v Polsku ve vztahu k části projektu realizované polskými projektovými partnery, tak u české veřejnosti ve vztahu k části projektu realizované v České republice.
Průzkum se týkal zejména vhodnosti, kvality, výměny informací, využití prostředků a společenské funkce projektů včetně realizovaných investic.
Počet respondentů u jednotlivých projektů je uveden v příloze 2.
Posouzení odpovědí z průzkumu naznačilo, že celkové společenské hodnocení projektů bylo dobré a dosahovalo hodnoty 4,8 bodu (na stupnici s maximálně 8 body), což znamená, že výsledky projektů byly pozitivně vnímány většinou respondentů jak s ohledem na cíle, tak podle dalších parametrů uvedených v projektových žádostech.
Podle respondentů plnily zkoumané projekty kritéria vyjádřená v operačním programu.
Respondenti si také všimli pozitivního dopadu investic na zlepšení kvality dopravní a turistické infrastruktury, dopravní dostupnosti, turistické atraktivity, podnikatelských podmínek, kvality života občanů a obnovení kontaktů mezi obyvateli hraničního regionu.
Na druhou stranu naznačilo celkové hodnocení odpovědí jistý rozdíl mezi skutečnou úrovní plnění cílů/parametrů (skutečná míra dopadu) a úrovní očekávanou respondenty.
Tento rozdíl se vztahuje na hodnocení výsledků jednotlivých projektů, kde v některých případech je významný rozdíl.
Výsledky průzkumu byly v souladu s názory účastníků panelových diskuzí (cílových skupin) uskutečněných v rámci kontroly NIK na polské straně, kteří poukázali na potřebu realizace projektů a potvrdili jejich pozitivní přijetí veřejností a plnění očekávaných výsledků.
C. Vyhodnocení legality kontrolovaných projektů
U příjemců podpory byl prověřen soulad věcné a časové realizace projektu s harmonogramem a obsahem projektové žádosti, dále bylo prověřeno plnění stanovených cílů a účelu projektu, naplňování závazných monitorovacích indikátorů, řízení změn v projektech, nakládání s případnými příjmy projektu, plnění povinnosti oddělené účetní evidence projektových transakcí, dodržování zákazu financování projektů z jiných zdrojů EU, realizování projektového partnerství a dodržování jeho podmínek, plnění povinné publicity týkající se zejména šíření povědomí o zdrojích financování projektů z EU, dodržování podmínek způsobilosti projektových výdajů, vybírání dodavatelů a ověření dodaných plnění na základě zadaných veřejných zakázek.
Celková finanční hodnota nedostatků kvalifikovaných NKÚ a NIK jako výdaje nezpůsobilé k financování z prostředků EU byla zjištěna ve výši 85 094 €.
Tato částka však nepřekročila stanovenou hladinu významnosti vztahující se k celkovému kontrolovanému objemu prostředků u vzorku projektů.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem vyhodnotily NKÚ a NIK implementaci vybraných projektů příjemci podpory pozitivně.
Ve většině případů byly závazky vyplývající z podmínek podpory příjemci řádně plněny.
Prostředky určené na implementaci kontrolovaných projektů byly vynaloženy v souladu s nařízeními EU a národním právem.
Přesto byly u sedmi z osmi příjemců podpory kontrolovaných NIK shledány nesrovnalosti v plnění věcných a finančních závazků.
Jednalo se o jednotlivé případy nesystémové povahy a týkaly se zvláště nedůsledné přípravy projektové dokumentace a porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, které však neměly dopad na výběr dodavatele nebo dodávky smluvně dohodnutých prací.
Pouze v jednom ze všech projektů kontrolovaných NIK může být zjištěná nesrovnalost, která se týkala neplnění povinností v oblasti výkaznictví, vyhodnocena jako nezpůsobilý výdaj, a to ve výši 43 003 PLN (z toho 8 231 € financovaných z ERDF).
Na druhé straně hranice identifikoval NKÚ ve třech z 19 kontrolovaných projektů nezpůsobilé výdaje ve výši 2 098 053 CZK (z toho 76 863 € financovaných z ERDF).
Nesrovnalosti zahrnovaly nedodání zaplaceného materiálu a prací nebo výdaj za modernizaci nemovitosti ve vlastnictví osoby, která neměla vazbu na projekt ani jako příjemce podpory, ani jako projektový partner.
DOPORUČENÍ
Společné doporučení NKÚ a NIK se týká zlepšení monitorovacího systému zejména s ohledem na konzistentní stanovení řádných monitorovacích indikátorů pro všechny specifické cíle prioritní osy operačního programu.
Všeobecně je také nutné usilovat o stanovení takových indikátorů na úrovni programu i projektů, které umožní spolehlivější ověření plnění stanovených dopadů.
Poznámky a doporučení vyplývající z kontrol provedených na obou stranách hranice jsou zahrnuty v samostatných kontrolních závěrech NKÚ a NIK na CD.
KOMUNIKÉ
Zpráva byla vyhotovena v českém, anglickém a polském jazyce a podepsána prezidenty nejvyšších kontrolních institucí České republiky a Polské republiky.
