Koordinovaný audit finančních prostředků určených na financování projektů realizovaných v rámci Operačního programu Přeshraniční spolupráce ČR – Polsko 2007–2013
ÚVOD
Rozvoj unie evropských občanů je hnací silou přeshraniční spolupráce jako součást širší územní spolupráce, která je s námi již více než 20 let.
Dovolte si, aby si do této společné zprávy představila nejvyšší kontrolní instituce dvou blízkých zemí:
„185 milionů občanů EU, tedy 37 % obyvatelstva, žije v příhraničních oblastech.
Často se jedná o okrajové, zaostalé nebo marginalizované oblasti – někdy jsou hranice historickými jizvami.
Hlavním cílem přeshraniční spolupráce je snížit účinek hranic jako správních, právních a fyzických překážek, řešit společné problémy a využívat nevyužitý potenciál.
Programy zahrnují celou řadu příhraničních regionů: některé spolupracují s námořními oblastmi, jiné s vnitřními pozemními hranicemi EU nebo hranicemi sdílenými s kandidátskými zeměmi.
Většina programů je dvoustranných, ale některé se skládají z více než dvou sousedních zemí (např. Program jižního Baltského moře).
Programy trvají sedm let. Je třeba poznamenat, že v tomto období je na všechny programy vyčleněno celkem 5,7 miliardy EUR.
„Programové činnosti zahrnují: opravy a (re)budování přeshraničních silnic, cyklostezek nebo mostů; investice do přeshraničních systémů odpadů, zdravotnického vybavení, výzkumných středisek, opatření proti povodni a tak dále; řízení společně přírodních nebo turistických lokalit; rozvoj společných služeb pro místní obyvatelstvo; Poradenství v otázkách zaměstnanosti; a Vytváření tematických sítí a klastrů pro inovace.
Finanční prostředky jsou poskytovány pod podmínkou, že se spojí organizace z obou stran hranice, jako jsou regionální orgány, univerzity a malé a střední podniky, aby prováděly projekty založené na potřebách pohraničního regionu.
Zástupci spolupracujících regionů, tematických ministerstev a dalších místních partnerů se pravidelně scházejí a rozhodují, které projekty budou podporovány.
Tato jedinečná struktura má vést k udržitelné spolupráci, která bude pokračovat ještě dlouho po skončení programu.
Finanční prostředky jsou poskytovány pod podmínkou, že partneři z obou stran hranice budou spolupracovat a splní alespoň dvě z těchto podmínek: společné financování, společné personální obsazení, společnou přípravu a společnou realizaci projektu.“
V rámci partnerství jsou úkoly a odpovědnost za přípravu, provádění, financování a kontrolu projektových činností jasně definovány a rozděleny mezi příslušné partnery.
Hlavními atributy jsou: společný výběr vedoucího partnera; společná příprava projektu a žádostí; uzavření společné dohody o partnerství podepsané všemi partnery; převzetí úplné odpovědnosti za realizaci projektů vedoucím partnerem; celkové platby podpory obdržené vedoucím partnerem, který dokončí svůj převod na příslušné partnery projektu.
Podpora může být poskytnuta způsobilým projektům prováděným v regionech a vojvodství přiléhajícím ke společné hranici.
AUDITNÍ CÍLE A OBLAST PŮSOBNOSTI
Dne 11. prosince 2007 schválila Evropská komise Operační program Přeshraniční spolupráce ČR – Polsko 2007–2013 (OP CBC CZ-PL).
258 187 467 EUR bylo přiděleno na provádění operačního programu.
Tato částka zahrnovala příspěvek fondů EU (fondy EFRR) v celkové výši 219 459 344 EUR (85 %), která musí být uhrazena do konce roku 2015.
Finanční údaje týkající se čerpání zdrojů EU z programu ke konci roku 2013 jsou uvedeny v následující tabulce:
Dohoda o spolupráci mezi Nejvyšším kontrolním úřadem ČR (NKU) a Nejvyšším kontrolním úřadem Polska (NIK) byla podepsána dne 27. února 2013 po předchozích jednáních na zasedání vedoucích nejvyšších kontrolních institucí zemí Visegrád, Rakouska a Slovinska v Lovasberény v Maďarsku v září 2012.
Cílem spolupráce bylo ověřit, zda je OP CBC CZ-PL prováděna v souladu s právními předpisy a s povinnými programovými dokumenty nebo dohodami, systém řízení a kontroly je spolehlivý, cíle Operačního programu jsou dosaženy a vybrané projekty jsou prováděny v souladu s povinnými kritérii stanovenými v grantových dohodách nebo rozhodnutích.
Spolupráce měla podobu souběžného auditu, během něhož nejvyšší kontrolní instituce v souladu se svým mandátem nezávisle ověřovaly témata, o nichž obě strany dříve diskutovaly.
Měl charakter auditu souladu se zaměřením na implementaci OP CBC CZ-PL.
Dokončený audit měl rovněž prvky auditu výkonnosti.
Vybraná témata byla ověřena na vzorku projektů u partnerů projektu na obou stranách hranice.
Výsledkem provedených auditů byly auditní zprávy, které obě instituce pravidelně zveřejňovaly nezávisle.
Tato společná zpráva byla vypracována na základě těchto zpráv o auditu.
Vybraný společný auditní vzorek zahrnoval šest projektů (viz příloha 1), které spadají do oblasti intervence 1.1 – Posílení přístupnosti dopravy a intervenční oblasti 2.2 – Podpora rozvoje cestovního ruchu.
Před začátkem auditu představovalo čerpání finančních zdrojů z těchto dvou oblastí podpory více než 60 % finančních zdrojů vyplacených příjemcům do konce roku 2012 z EFRR na všechny realizované projekty v rámci OP CBC CZ-PL.
Celkem byly vyplaceny částky 39 748 636 EUR a 42 714 548 EUR v intervenčních oblastech 1,1 a 2.2.
Kromě auditu společného vzorku šesti projektů provedla NKU audity 13 dalších projektů a audity dvou dalších projektů (všechny v oblastech 1.1 a 2.2).
Finanční prostředky vyplacené příjemcům z EFRR, které byly auditovány NKU a NIK, činily 25 362 174 EUR a 8 450 784 EUR.
Kontrolovaná částka představovala 41 % finančních prostředků vyplacených příjemcům v intervenčních oblastech 1.1 a 2.2.
HLAVNÍ AUDITNÍ ZÁVĚR
Oba audity provedené NKU na české straně a NIK na polské straně hranice ukázaly, že úroveň zjištěných nesrovnalostí nepřekročila práh významnosti.
Realizace OP CBC CZ-PL, včetně výkonnosti řídícího a kontrolního systému a realizace vybraných projektů, byla úspěšná.
Opatření přijatá auditovanými subjekty usazenými v rámci systému řízení a kontroly omezila riziko nesprávných výdajů finančních prostředků, jakož i možnost nevyužití dostupných prostředků z EFRR.
Efektivností operací prováděných v rámci Operačního programu je vysoká úroveň dosažení výsledků, což bylo potvrzeno i sociálním hodnocením dokončení projektů.
SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ AUDITU
A. Posouzení systému řízení a kontroly
Koordinovaný přístup umožnil provedení auditu řídícího a kontrolního systému OP CBC CZ-PL prováděného institucemi obou zemí: Řídící orgán (Ministerstvo regionálního rozvoje ČR), Národní koordinátor (Ministerstvo regionálního rozvoje Polska), Spisovatelé (Centrum pro regionální rozvoj a Voivody).
Audit rovněž umožnil hodnocení úkolů a funkcí vykonávaných společným technickým sekretariátem a monitorovacím výborem.
Během posuzování systému řízení se pozornost soustředila na zřizování a výkon funkcí řídícího orgánu a národního koordinátora, zejména na organizované cíle programu a sledování pokroku, hodnocení a výroční zprávy, posuzování, přezkum, výběr a schvalování projektových žádostí, čerpání zdrojů operačního programu, zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o grantech, o kontrolní činnosti řídícího orgánu, zřízení a výkonnosti zadaného auditního subjektu, o řízení a vykazování nesrovnalostí a koordinaci úkolů a spolupráci mezi institucemi, které se účastní operačního programu.
Činnost příslušných orgánů byla dále kontrolována v oblasti analýzy rizik a koncepce plánu kontrol v souvislosti s kontrolami na místě. Byla rovněž přezkoumána hodnocení projektových žádostí, která provedli nezávislí odborníci.
Audit kontrolního systému zahrnoval ověření kontrol na místě a správních kontrol, které umožnily potvrzení např. dodávek produktů a spolufinancovaných služeb, způsobilost výdajů vykázaných k úhradě, jakož i soulad těchto výdajů a souvisejících operací (nebo jejich částí) s předpisy EU a vnitrostátními předpisy.
NKU zjistila významné nedostatky v oblasti zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o poskytnutých grantech.
V oblasti posuzování a schvalování projektů bylo zjištěno riziko pro transparentnost procesu.
Další nedostatky byly zjištěny v oblasti zřizování monitorovacích ukazatelů a v nastavení systému pro oznamování nesrovnalostí.
Na základě zjištění vyhodnotila NKU systém řízení a kontroly zavedený řídícím orgánem jako částečně účelný.
Nesrovnalosti zjištěné NIK, které se týkaly systému řízení a kontroly fungujícího v Polsku, pokud jde o porušování stávajících právních předpisů i nedostatečnou správnost prováděných činností, nebyly NIK hodnoceny jako materiál.
Výsledky těchto nesrovnalostí se týkaly jednotlivých projektů a neměly zásadní vliv na realizaci OP CBC CZ-PL.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem vyhodnotil NIK, že systém funguje pozitivně.
B. Hodnocení efektů projektu
Audit neprokázal žádný nesoulad mezi ukazateli a cíli stanovenými pro každý projekt a cíli zahrnutými do operačního programu.
Ve všech kontrolovaných projektech bylo dosaženo očekávaných výsledků, činnosti podporované financováním byly skutečně provedeny; bylo dosaženo ukazatelů (měřitelné parametry) stanovené v projektových žádostech pro financování operačního programu.
Tyto závěry auditu jsou v souladu s výsledky průzkumu veřejného mínění, jehož realizace je dále popsána v této kapitole.
Důležitým aspektem, kterému NKU i NIK ve svých zprávách o auditu věnovaly pozornost, je snížená možnost objektivního ověření dosažení předpokládaných účinků jednotlivých projektů, a to jak pokud jde o cíle jednotlivých projektů, tak i celého operačního programu.
NIK inicioval průzkum veřejného mínění, který se konal v létě 2013 v místě realizace projektů.
Průzkum a její hodnocení provedla Škola vysokoškolského odborného vzdělávání v Nyse (Polsko).
Po dohodě s NKU byl proveden průzkum na obou stranách hranice na vzorku 2 820 osob, tj. jak mezi veřejností v Polsku, v souvislosti s částí projektu realizovanou polskými projektovými partnery a mezi veřejností v České republice v souvislosti s částí projektu realizovanou v České republice.
Průzkum se týkal zejména platnosti, kvality, interakce, využívání zdrojů a sociální funkčnosti projektů, včetně investic.
Počet respondentů jednotlivých projektů je uveden v příloze 2.
Analýza odpovědí z průzkumu ukazuje, že celkové sociální hodnocení závěrečných projektů bylo dobré a v průměru 4,8 (na stupnici do 8 bodů), což znamená, že jejich dopad byl pozitivně posouzen většinou respondentů, a to jak podle cílů, tak i podle jiných parametrů uvedených v žádostech.
Podle respondentů splňovaly zkoumané projekty kritéria formulovaná v rámci Operačního programu.
Respondenti zaznamenali pozitivní dopad investic na zlepšení kvality dopravní a turistické infrastruktury, dostupnost dopravy, atraktivitu cestovního ruchu, podnikatelské podmínky, kvalitu života obyvatel, obnovení kontaktů mezi obyvateli pohraničního regionu.
Na druhé straně celkové hodnocení odpovědí ukazuje rozdíl mezi skutečnou úrovní dosažení cílů/parametrů (skutečná úroveň dopadu) a úrovní očekávanou respondenty.
To platí i pro posouzení jednotlivých účinků; v některých případech je rozdíl významný.
Výsledky průzkumu byly v souladu se stanovisky účastníků panelových diskusí (zaměřovacích skupin) provedených v rámci auditu NIK na polské straně, kteří poukázali na potřebu realizace projektů a potvrdili jejich pozitivní vnímání ze strany veřejnosti a dosažení očekávaných výsledků.
C. Posouzení zákonnosti auditovaných projektů
Na úrovni příjemců se audit zaměřil zejména na materiální a včasnou realizaci projektu a soulad s harmonogramem a obsahem projektové aplikace, plnění předem stanovených cílů a záměrů projektu a povinné monitorovací ukazatele, řízení změn projektů, vyřizování potenciálních příjmů z projektů, identifikaci projektových transakcí, zákaz křížového financování z různých zdrojů EU, provádění projektového partnerství a splnění jeho podmínek, požadovanou publicitu související zejména s reklamou na úlohu finančních zdrojů EU, způsobilost výdajů na projekty a proces zadávání veřejných zakázek.
Celková finanční částka zjištěných nedostatků, které NIK a NKU označily jako výdaje nezpůsobilé pro podporu z fondů EU, činila 85 094 EUR.
Částka však nepřekročila prahovou hodnotu významnosti stanovenou ve vztahu k celkovému objemu auditovaných finančních zdrojů ve vzorku projektů.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem vyhodnotily NIK a NKU pozitivní kroky, které příjemci přijali za účelem provádění vybraných projektů.
V naprosté většině případů byly povinnosti vyplývající ze smluv o financování příjemci řádně plněny.
Prostředky na provádění kontrolovaných projektů byly vynaloženy v souladu s ustanoveními právních předpisů EU a vnitrostátních právních předpisů.
U sedmi z osmi kontrolovaných příjemců kontrolovaných společností NIK však byly nesrovnalosti zjištěny při provádění významných a finančních povinností.
Jednalo se o jednotlivé případy nesystémové povahy a týkaly se zejména nespolehlivé přípravy zadávací dokumentace a porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek, avšak bez vlivu na výběr zhotovitele nebo dodání zakázaných stavebních prací.
Pouze v jednom ze všech projektů kontrolovaných společností NIK může nesrovnalost, která se týkala neplnění povinností podávat zprávy, vést k posouzení výdajů ve výši 43 003 PLN jako nezpůsobilých (z toho 8 231 EUR bylo financováno z EFRR).
Na druhé straně hranice určila NKU ve třech z 19 kontrolovaných projektů nezpůsobilé výdaje ve výši 2 098 053 Kč (z toho 76 863 EUR bylo financováno z EFRR).
Nesrovnalosti zahrnovaly nedodání financovaného materiálu a stavebních prací a výdaje na modernizaci nemovitosti ve vlastnictví strany, která s projektem nesouvisela (buď jako příjemce projektu, nebo jako partner).
DOPORUČENÍ
Společné doporučení NKU a NIK se týká zlepšení monitorovacího systému zejména důsledným přidělováním řádných ukazatelů sledování pro všechny konkrétní cíle prioritní osy operačního programu.
Obecně je rovněž nutné usilovat o navržení monitorovacích ukazatelů jak na úrovni programu, tak na úrovni projektů, které by umožnily operativnější ověření dosažení stanovených účinků.
Poznámky a doporučení vyplývající z auditů provedených na obou stranách hranice jsou obsaženy v samostatných zprávách o auditu NKU a NIK na CD.
COMMUNIQUÉ
Zpráva byla vypracována v českém, anglickém a polském jazyce a podepsána předsedy nejvyšších kontrolních institucí České republiky a Polska.
