Koordinovaný audit prostředků určených na financování projektů realizovaných v rámci Operačního programu Přeshraniční spolupráce Česká republika - Polsko 2007-2013
Úvod
Rozvíjející se unie evropských občanů je hnací silou přeshraniční spolupráce v rámci širší územní spolupráce, která je s námi již více než 20 let.
Dovolte mu, aby do této společné zprávy nejvyšších kontrolních orgánů dvou blízkých zemí uvedl:
„185 milionů občanů EU, tedy 37% obyvatelstva, žije v příhraničních oblastech.
Často se jedná o okrajové, málo rozvinuté nebo okrajové oblasti - někdy jsou hranice historickými jizvami.
Hlavním cílem přeshraniční spolupráce je snížit vliv hranic jako administrativních, právních a fyzických překážek, řešit společné problémy a využívat nevyužitý potenciál.
Programy pokrývají různé příhraniční regiony: Některé pracují s námořními oblastmi, jiné s vnitřními pozemními hranicemi EU nebo s hranicemi sdílenými s kandidátskými zeměmi.
Většina programů je dvoustranná, ale některé se skládají z více než dvou sousedních zemí (např. program pro jižní Baltské moře).
Je třeba poznamenat, že v tomto období je na všechny programy vyčleněno celkem 5,7 miliardy EUR.
„Činnosti programu zahrnují: Opravy a (opětovnou) výstavbu přeshraničních silnic, cyklostezek nebo mostů; investice do přeshraničních systémů nakládání s odpady, zdravotnického vybavení, výzkumných středisek, protipovodňových opatření atd.; společnou správu přírodních nebo turistických lokalit; rozvoj společných služeb pro místní obyvatelstvo; poradenství v otázkách zaměstnanosti a vytváření tematických sítí a klastrů pro inovace.
Financování je poskytováno pod podmínkou, že se organizace z obou stran hranice, jako jsou regionální orgány, univerzity a malé a střední podniky, spojí a budou provádět projekty založené na potřebách příhraničního regionu.
Zástupci spolupracujících regionů, tematických ministerstev a dalších místních partnerů se pravidelně scházejí a rozhodují o tom, které projekty budou podporovány.
Tato jedinečná struktura by měla vést k udržitelné spolupráci, která bude pokračovat ještě dlouho po skončení programu.
Financování je poskytováno za podmínky, že partneři z obou stran hranice spolupracují a splňují alespoň dvě z těchto podmínek: Společné financování, společný personál, společná příprava a společná realizace projektu. „
V rámci partnerství jsou úkoly a odpovědnost za přípravu, provádění, financování a kontrolu projektových činností jasně vymezeny a rozděleny mezi příslušné partnery.
Hlavními atributy jsou: Společný výběr vedoucího partnera; společná příprava projektu a žádostí; uzavření společné dohody o partnerství podepsané všemi partnery; převzetí plné odpovědnosti za realizaci projektu vedoucím partnerem; celkové platby podpory obdržené vedoucím partnerem, který dokončí převod na příslušné partnery projektu.
Podporu lze poskytnout způsobilým projektům prováděným v regionech a vojvodství sousedících se společnou hranicí.
Auditní CÍLE A OBLAST PŮSOBNOSTI
Dne 11. prosince 2007 schválila Evropská komise Operační program přeshraniční spolupráce Česká republika - Polsko 2007-2013 (OP CBC CZ-PL).
Na provádění operačního programu bylo vyčleněno 258 187 467 EUR.
Tato částka zahrnovala příspěvek z fondů EU (EFRR) v celkové výši 219 459 344 EUR (85%), která musí být vypořádána do konce roku 2015.
Finanční údaje týkající se čerpání zdrojů EU z programu ke konci roku 2013 jsou uvedeny v následující tabulce:
Dohoda o spolupráci mezi českým Nejvyšším kontrolním úřadem (NKU) a polským Nejvyšším kontrolním úřadem (NIK) byla podepsána 27. února 2013 po předchozím jednání na schůzce šéfů nejvyšších kontrolních institucí zemí Visegrádu, Rakouska a Slovinska v Lovasberény v Maďarsku v září 2012.
Cílem spolupráce bylo ověřit, zda je OP CBC CZ-PL realizován v souladu s právními předpisy a s povinnými programovými dokumenty či dohodami, zda je systém řízení a kontroly spolehlivý, zda jsou plněny cíle operačního programu a zda jsou vybrané projekty realizovány v souladu s povinnými kritérii stanovenými v grantových dohodách či rozhodnutích.
Spolupráce měla podobu paralelního auditu, během kterého nejvyšší kontrolní orgány v souladu se svým mandátem nezávisle ověřovaly témata, která byla dříve projednávána oběma stranami.
Měla charakter compliance auditu se zaměřením na implementaci OP CBC CZ-PL.
Dokončený audit obsahoval také prvky auditu výkonnosti.
Vybraná témata byla ověřena na vzorku projektů u partnerů projektu na obou stranách hranice.
Výsledky provedených auditů byly auditní zprávy, které oba orgány pravidelně zveřejňovaly nezávisle.
Tato společná zpráva byla vypracována na základě těchto auditních zpráv.
Vybraný společný auditní vzorek zahrnoval šest projektů (viz příloha 1), které spadají do intervenční oblasti 1.1 - Posílení dopravní dostupnosti a intervenční oblasti 2.2 - Podpora rozvoje cestovního ruchu.
Před zahájením auditu představovalo čerpání finančních prostředků z těchto dvou oblastí podpory více než 60% finančních prostředků vyplacených příjemcům do konce roku 2012 z EFRR na všechny realizované projekty v rámci OP CBC CZ-PL.
Celkem byly v intervenčních oblastech 1.1 a 2.2 vyplaceny částky 39 748 636 EUR a 42 714 548 EUR.
Kromě auditu společného vzorku šesti projektů provedla NKU audity dalších 13 projektů a NIK audity dvou dalších projektů (všechny v oblastech 1.1 a 2.2).
Finanční prostředky vyplacené příjemcům z EFRR, které byly zkontrolovány NKU a NIK, činily 25 362 174 EUR, respektive 8 450 784 EUR.
Kontrolovaná částka představovala 41% finančních prostředků vyplacených příjemcům v intervenčních oblastech 1.1 a 2.2.
Závěr HLAVNÍHO AUDITU
Oba audity provedené NKU na české straně a NIK na polské straně hranice ukázaly, že míra zjištěných nesrovnalostí nepřekročila práh významnosti.
Úspěšná byla realizace OP CBC CZ-PL, včetně výkonu řídicího a kontrolního systému a realizace vybraných projektů.
Opatření přijatá auditovanými subjekty zřízenými v rámci řídicího a kontrolního systému omezila riziko nesprávného vynakládání finančních prostředků, jakož i možnost nevyužití dostupných finančních prostředků EFRR.
Efektivita operací prováděných v rámci Operačního programu svědčí o vysoké úrovni dosahování výsledků, což potvrdilo i sociální hodnocení dokončených projektů.
Shrnutí VÝSLEDKŮ AUDITU
A. Posouzení systému řízení a kontroly
Koordinovaný přístup umožnil provedení auditu řídicího a kontrolního systému OP CBC CZ-PL prováděného institucemi obou zemí: Řídicím orgánem (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR), národním koordinátorem (Ministerstvo pro místní rozvoj Polska), kontrolory (Centrum pro regionální rozvoj a vojvodství).
Audit rovněž umožnil vyhodnotit úkoly a funkce vykonávané společným technickým sekretariátem a monitorovacím výborem.
Při posuzování systému řízení se kladl důraz na nastavení a výkon funkcí řídícího orgánu a národního koordinátora, zejména na nastavení programových cílů a sledování pokroku, hodnocení a výročních zpráv, posuzování, přezkum, výběr a schvalování projektových žádostí, čerpání prostředků z operačního programu, zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o grantech, kontrolní činnost řídícího orgánu, zřízení a výkon pověřeného auditního subjektu, řízení a oznamování nesrovnalostí a koordinaci úkolů a spolupráci mezi institucemi, které se účastní operačního programu.
Kromě toho byla kontrolována činnost příslušných orgánů v oblasti analýzy rizik a koncepce plánu kontrol v souvislosti s kontrolami na místě. Přezkoumána byla také hodnocení projektových žádostí prováděná nezávislými odborníky.
Audit kontrolního systému zahrnoval ověření kontrol na místě a správních kontrol, které umožnily potvrdit např. dodávky produktů a spolufinancované služby, způsobilost výdajů vykázaných k úhradě, jakož i soulad těchto výdajů a souvisejících operací (nebo jejich částí) s předpisy EU a vnitrostátními předpisy.
NKU zjistila významné nedostatky v oblasti zveřejňování správných, úplných a aktuálních informací o poskytnutých grantech.
V oblasti posuzování a schvalování projektů bylo zjištěno riziko pro transparentnost tohoto procesu.
Další nedostatky byly zjištěny v oblasti nastavení monitorovacích ukazatelů a v nastavení systému hlášení nesrovnalostí.
Na základě těchto zjištění vyhodnotila NKU systém řízení a kontroly zavedený řídícím orgánem jako částečně účinný.
Nesrovnalosti zjištěné NIK v souvislosti s fungováním řídícího a kontrolního systému v Polsku, které se týkaly jak porušení stávajících právních předpisů, tak nedostatečné správnosti prováděných činností, nebyly NIK vyhodnoceny jako závažné.
Výsledky těchto nesrovnalostí se týkaly jednotlivých projektů a neměly zásadní vliv na realizaci OP CBC CZ-PL.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem NIK vyhodnotil fungování systému pozitivně.
B. Hodnocení účinků projektu
Audit neprokázal nesoulad mezi ukazateli a cíli stanovenými pro každý projekt a ukazateli a cíli uvedenými v operačním programu.
U všech kontrolovaných projektů bylo dosaženo očekávaných výsledků, byly skutečně realizovány činnosti podpořené financováním, bylo dosaženo ukazatelů (měřitelných parametrů) stanovených v projektových žádostech o financování z operačního programu.
Tyto závěry auditu jsou v souladu s výsledky průzkumu veřejného mínění, jehož realizace je popsána dále v této kapitole.
Důležitým aspektem, kterému NKU i NIK věnovaly pozornost ve svých auditních zprávách, je snížená možnost objektivního ověření dosahování předpokládaných efektů jednotlivých projektů, a to jak z hlediska cílů jednotlivých projektů, tak celého operačního programu.
NIK iniciovala průzkum veřejného mínění, který se uskutečnil v létě 2013 v místě realizace projektů.
Průzkum a jeho hodnocení provedla Škola vyššího odborného vzdělávání v Nyse (Polsko).
Po dohodě s NKU byl na obou stranách hranice proveden průzkum na vzorku 2 820 osob, tedy jak mezi polskou veřejností ve vztahu k části projektu realizované polskými partnery projektu, tak mezi veřejností v České republice ve vztahu k části projektu realizované v České republice.
Průzkum se týkal zejména platnosti, kvality, interakce, využívání zdrojů a sociální funkčnosti projektů, včetně investic.
Počet respondentů u jednotlivých projektů je uveden v příloze 2.
Z analýzy odpovědí z průzkumu vyplývá, že celkové sociální hodnocení konečných projektů bylo dobré a v průměru 4,8 (na stupnici do 8 bodů), což znamená, že jejich dopad byl většinou respondentů hodnocen kladně, a to jak podle cílů, tak podle dalších parametrů uvedených v žádostech.
Podle respondentů sledované projekty splňovaly kritéria stanovená v rámci operačního programu.
Respondenti zaznamenali pozitivní dopad investic na zlepšení kvality dopravní a turistické infrastruktury, dopravní dostupnost, turistickou atraktivitu, podnikatelské podmínky, kvalitu života obyvatel a obnovení kontaktů mezi obyvateli příhraničního regionu.
Na druhé straně celkové hodnocení odpovědí ukazuje rozdíl mezi skutečnou úrovní dosažení cílů / parametrů (skutečnou úrovní dopadu) a úrovní očekávanou respondenty.
To platí i pro posouzení jednotlivých účinků; v některých případech je rozdíl značný.
Výsledky průzkumu byly v souladu s názory účastníků panelových diskusí (focus groups), které byly provedeny v rámci auditu NIK na polské straně a které poukázaly na nutnost realizace projektů a potvrdily jejich pozitivní vnímání veřejností a dosažení očekávaných výsledků.
C. Posouzení zákonnosti kontrolovaných projektů
Na úrovni příjemců se audit zaměřil zejména na věcnou a včasnou realizaci projektu a soulad s harmonogramem a obsahem projektové žádosti, plnění předem stanovených cílů a povinných monitorovacích ukazatelů projektu, řízení změn projektu, nakládání s potenciálními příjmy z projektu, identifikaci projektových transakcí, zákaz křížového financování z různých zdrojů EU, realizaci projektového partnerství a plnění jeho podmínek, požadovanou publicitu související zejména s reklamou na roli finančních zdrojů EU, způsobilost projektových výdajů a proces zadávání veřejných zakázek.
Celková finanční částka zjištěných nedostatků, které NIK a NKU kvalifikovaly jako výdaje nezpůsobilé pro podporu z fondů EU, činila 85 094 EUR.
Tato částka však nepřekročila práh významnosti stanovený ve vztahu k celkovému objemu auditovaných finančních zdrojů ve vzorku projektů.
Navzdory zjištěným nesrovnalostem hodnotily NIK a NKU kladně opatření přijatá příjemci za účelem realizace vybraných projektů.
V převážné většině případů příjemci řádně plnili povinnosti vyplývající ze smluv o financování.
Finanční prostředky na realizaci kontrolovaných projektů byly vynaloženy v souladu s ustanoveními právních předpisů EU a vnitrostátních právních předpisů.
U sedmi z osmi kontrolovaných příjemců, u nichž NIK provedl audit, však byly zjištěny nesrovnalosti při plnění věcných a finančních povinností.
Jednalo se o jednotlivé případy nesystémové povahy, které se týkaly zejména nespolehlivé přípravy zadávací dokumentace a porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek, avšak bez vlivu na výběr zhotovitele nebo dodávku zadaných stavebních prací.
Pouze u jednoho ze všech projektů kontrolovaných NIK může nesrovnalost, která se týkala nesplnění oznamovací povinnosti, vést k tomu, že výdaje ve výši 43 003 PLN budou posouzeny jako nezpůsobilé (z toho 8 231 EUR bylo financováno z EFRR).
Na druhé straně hranice zjistil NKU ve třech z 19 kontrolovaných projektů nezpůsobilé výdaje ve výši 2 098 053 Kč (z toho 76 863 EUR bylo financováno z EFRR).
Nesrovnalosti zahrnovaly nedodání financovaného materiálu a stavebních prací a výdaje na modernizaci nemovitosti ve vlastnictví strany, která s projektem nesouvisí (buď jako příjemce projektu, nebo jako partner).
Doporučení
Společné doporučení NKU a NIK se týká zlepšení monitorovacího systému zejména důsledným přiřazováním náležitých monitorovacích ukazatelů pro všechny specifické cíle prioritní osy operačního programu.
Obecně je také nutné usilovat o navržení monitorovacích ukazatelů jak na úrovni programu, tak na úrovni projektu, které by umožnily operativnější ověřování dosahování stanovených účinků.
Poznámky a doporučení vyplývající z auditů provedených na obou stranách hranice jsou obsaženy v samostatných auditních zprávách NKU a NIK na CD.
Komuniké
Zpráva byla vypracována v češtině, angličtině a polštině a podepsána předsedy nejvyšších kontrolních institucí České republiky a Polska.
